关于国家、省级重点项目
违法违规建设的调研报告
省厅执法局：
近年来，我局认真贯彻省厅和市委、市政府关于扩内需、保增长、调结构、惠民生的调控政策，面对国际金融危机复杂严峻的形势，沉着应对，集中全系统智慧，坚持保障发展和保护资源、积极主动服务和严格规范管理相结合，坚守耕地“红线”，工作取得一定成效。
2009年度卫片执法检自查数据显示，我市 年度共有 个国家、省重点建设项目开工建设，总面积 亩，其中占用耕地 亩，全部依法办理了用地手续。但自查同时发现， 年之前，在我市建设的国家、省重点项目违法违规用地情况较为普遍。
一、违法违规问题现状
年度卫片执法检自查数据显示，我市前时相之前发生
的国家、省重点项目共 宗，面积 亩，耕地 亩。主要表现：
一是不报就用。宗违法用地中，不报就用 宗，面积 亩，耕地 亩，分别占总宗数和总面积的 %和 %。
二是边报边用。边报边用 宗，面积 亩，耕地 亩，分别占总宗数和总面积的 %和 %。
三是交通基础设施用地所占比率较大。道路 宗，面积亩，分别占总宗数和总面积的 %和 %。
四是重点工程附属拆迁安置工程占有一定比例。这类违法用地共 宗，面积 亩，耕地 亩，分别占总宗数和总面积的 0%和 %。
二、违法违规问题原因
一是执法单枪匹马。对于项目实施单位而言，主观上并不规避国土资源部门的管理，不存在不办理用地手续的故意,大部分都经过了用地预审、在组织上报用地资料的同时动工建设。在政府主导、其他部门一路绿灯的情况下，对重点项目及其配套的拆迁安置等附属工程，国土资源部门一家难以制止边报边用违法行为，多是下达停止违法行为通知书，进行立案查处后，督促相关单位完善用地手续。对违法行为的制止没有强制措施。真正顶真执法，困难重重。
二是违法成本低。重点工程的投资主体通常是中央和省级人民政府，各种建设费用都是由财政负担，各行业主管部门组织实施。这类违法用地，通常是立案查处后，补办用地手续，处罚的标准也很低。在对责任人的处理上，往往对决策者处理少，对执行者处理多，责任人并没有伤筋动骨，处理起不到惩治违法的效果。客观上形成了领导仕途不受损、地方经济不吃亏、项目工期不耽误、走过场的大尴尬局面。
三是配套实施用地没有纳入主体工程一起办理用地报批手续。无论是交通基础设施用地、还是其他重点项目建设，在办理单独选址等用地手续时，都没有考虑到相关的附属工程建设用地。拆迁安置等相关附属工程建设用地指标都要由各地自行解决，地方政府在用地指标极为紧缺的情况下，通常难以安排配套项目用地，造成违法用地。
三、违法违规问题的对策及建议
要加强、改进国家和省级重点项目用地服务和监管，既要积极主动服务，又要严格规范管理，切实扭转国家和省级重点项目违法用地问题突出的局面。
(一)进一步完善制度、明确责任
1、进一步明确地方政府保护耕地的责任，制定、落实考核办法。从调研情况看，各地政府逐级签订了《耕地保护目标责任状》、《基本农田保护目标责任书》，但是实际工作中，并没有严格考核。责任书、责任状只是一纸空文，流于形式。建议尽快出台操作性、针对性强的办法，严格落实《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发
[2004]28号）、《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发„2006‟31号）文件确定的“地方各级人民政府负责人应对本行政辖区内耕地保有量和基本农田保护面积、土地利用总体规划和年度计划执行情况负总责”，明确各级政府耕地保护的具体指标和责任，建立统一的考核指标体系，并定期考核，将地方政府保护耕地的责任落到实处。
２、进一步完善各级政府和相关部门土地执法的共同责任，切实改变“一家管、大家用”的局面。国务院31号文件明确了各级政府土地执法的责任，国务院办公厅《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》（国办发„2007‟71号）又进一步明确了发展改革、建设、规划、工商、税务、银行等部门在土地执法上的共同责任，各级国土资源部门要认真研究、制订、落实土地执法共同责任的具体办法，细化各相关部门的具体职责，建立土地违法和未批先用问题的综合预防和惩治机制。要定期召开联席会议，研究解决项目建设中用地问题。要探索建立建设单位用地信用等级库，对其承担的重点项目用地情况定期评价，建立“违法用地项目清单”，向投资、环保、行业主管等部门通报，建议在投资安排、建设项目环评、建设项目招投标等方面予以限制。
(二)进一步强化土地执法，提高违法成本
1、严格执法监察和国家土地督察制度。国土资源执法监察机构要按照国土资源办公厅《关于进一步加强对违反国土资源管理法律法规行为发现、制止、报告和查处工作的通知》要求，加大巡查力度，对违法用地做到早发现、早制止，并及时报告本级政府和上级国土资源主管部门。对重点项目违法用地，国土资源部门要依法作出行政处罚，有关部门要严肃追究建设单位有关人员责任。对地方政府负有责任的领导人员，符合问责条件的要坚决实施问责。派驻地方的国家
土地督察局要加强对重点项目建设用地的监督检查。对违法用地情节和后果严重的，要报请国家土地总督察发出限期整改通知书。限期整改期间，暂停该省或者重点项目所在市、县的农用地转用和土地征收的受理和审批等事项。
2、继续保持对违规违法行为的高压态势。扎实推进每一年度的土地卫片执法检查工作，严肃查处未报即用、边报边用等违法用地行为。对12336国土资源违法举报电话掌握的违规违法线索及时核查、督办。所有的违法用地对人对事都要处理到位。对违法用地严重地区政府负责人启动约谈、问责程序。
(三)进一步加强服务，提高服务效率
1、改进重点项目建设用地服务。各行业主管部门要主动做好项目用地报批的协调、指导，重点项目建设单位要树立依法用地意识，严格规范用地行为，提高依法用地意识。各级国土资源主管部门要积极为重点项目提供用地服务和保障。已通过用地预审并经有关部门审批、核准的重点项目，要提前介入，按规定时限组织用地报批。对于急需开工建设的重点项目，在确保被用地单位和被征地农民得到依法合理补偿的前提下，帮助申请办理先行用地手续。建立重点项目用地审批快速通道，实行限时审批，加快推进并联审批制度，缩短审批周期。
2、加强与各行业主管部门的沟通、协调工作机制。要加强联动，充分发挥行业主管部门的指导和监督作用。由各
行业主管部门督促建设单位依法用地，鼓励建设项目节约用地，对于违反国家产业政策的项目，不予核准或审批。在项目建议书、可行性研究等前期工作中，要将重点工程的附属工程建设用地指标、建设费用、征地补偿安置费用、耕地开垦费以及按规定应缴纳的新增建设用地土地有偿使用费等费用纳入建设成本，作出具体安排，足额列入投资概算。重点项目及其附属项目，未依法办理用地手续的，一律不得开工建设。
关于国家、省级重点项目
违法违规建设的调研报告
省厅执法局：
近年来，我局认真贯彻省厅和市委、市政府关于扩内需、保增长、调结构、惠民生的调控政策，面对国际金融危机复杂严峻的形势，沉着应对，集中全系统智慧，坚持保障发展和保护资源、积极主动服务和严格规范管理相结合，坚守耕地“红线”，工作取得一定成效。
2009年度卫片执法检自查数据显示，我市 年度共有 个国家、省重点建设项目开工建设，总面积 亩，其中占用耕地 亩，全部依法办理了用地手续。但自查同时发现， 年之前，在我市建设的国家、省重点项目违法违规用地情况较为普遍。
一、违法违规问题现状
年度卫片执法检自查数据显示，我市前时相之前发生
的国家、省重点项目共 宗，面积 亩，耕地 亩。主要表现：
一是不报就用。宗违法用地中，不报就用 宗，面积 亩，耕地 亩，分别占总宗数和总面积的 %和 %。
二是边报边用。边报边用 宗，面积 亩，耕地 亩，分别占总宗数和总面积的 %和 %。
三是交通基础设施用地所占比率较大。道路 宗，面积亩，分别占总宗数和总面积的 %和 %。
四是重点工程附属拆迁安置工程占有一定比例。这类违法用地共 宗，面积 亩，耕地 亩，分别占总宗数和总面积的 0%和 %。
二、违法违规问题原因
一是执法单枪匹马。对于项目实施单位而言，主观上并不规避国土资源部门的管理，不存在不办理用地手续的故意,大部分都经过了用地预审、在组织上报用地资料的同时动工建设。在政府主导、其他部门一路绿灯的情况下，对重点项目及其配套的拆迁安置等附属工程，国土资源部门一家难以制止边报边用违法行为，多是下达停止违法行为通知书，进行立案查处后，督促相关单位完善用地手续。对违法行为的制止没有强制措施。真正顶真执法，困难重重。
二是违法成本低。重点工程的投资主体通常是中央和省级人民政府，各种建设费用都是由财政负担，各行业主管部门组织实施。这类违法用地，通常是立案查处后，补办用地手续，处罚的标准也很低。在对责任人的处理上，往往对决策者处理少，对执行者处理多，责任人并没有伤筋动骨，处理起不到惩治违法的效果。客观上形成了领导仕途不受损、地方经济不吃亏、项目工期不耽误、走过场的大尴尬局面。
三是配套实施用地没有纳入主体工程一起办理用地报批手续。无论是交通基础设施用地、还是其他重点项目建设，在办理单独选址等用地手续时，都没有考虑到相关的附属工程建设用地。拆迁安置等相关附属工程建设用地指标都要由各地自行解决，地方政府在用地指标极为紧缺的情况下，通常难以安排配套项目用地，造成违法用地。
三、违法违规问题的对策及建议
要加强、改进国家和省级重点项目用地服务和监管，既要积极主动服务，又要严格规范管理，切实扭转国家和省级重点项目违法用地问题突出的局面。
(一)进一步完善制度、明确责任
1、进一步明确地方政府保护耕地的责任，制定、落实考核办法。从调研情况看，各地政府逐级签订了《耕地保护目标责任状》、《基本农田保护目标责任书》，但是实际工作中，并没有严格考核。责任书、责任状只是一纸空文，流于形式。建议尽快出台操作性、针对性强的办法，严格落实《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发
[2004]28号）、《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发„2006‟31号）文件确定的“地方各级人民政府负责人应对本行政辖区内耕地保有量和基本农田保护面积、土地利用总体规划和年度计划执行情况负总责”，明确各级政府耕地保护的具体指标和责任，建立统一的考核指标体系，并定期考核，将地方政府保护耕地的责任落到实处。
２、进一步完善各级政府和相关部门土地执法的共同责任，切实改变“一家管、大家用”的局面。国务院31号文件明确了各级政府土地执法的责任，国务院办公厅《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》（国办发„2007‟71号）又进一步明确了发展改革、建设、规划、工商、税务、银行等部门在土地执法上的共同责任，各级国土资源部门要认真研究、制订、落实土地执法共同责任的具体办法，细化各相关部门的具体职责，建立土地违法和未批先用问题的综合预防和惩治机制。要定期召开联席会议，研究解决项目建设中用地问题。要探索建立建设单位用地信用等级库，对其承担的重点项目用地情况定期评价，建立“违法用地项目清单”，向投资、环保、行业主管等部门通报，建议在投资安排、建设项目环评、建设项目招投标等方面予以限制。
(二)进一步强化土地执法，提高违法成本
1、严格执法监察和国家土地督察制度。国土资源执法监察机构要按照国土资源办公厅《关于进一步加强对违反国土资源管理法律法规行为发现、制止、报告和查处工作的通知》要求，加大巡查力度，对违法用地做到早发现、早制止，并及时报告本级政府和上级国土资源主管部门。对重点项目违法用地，国土资源部门要依法作出行政处罚，有关部门要严肃追究建设单位有关人员责任。对地方政府负有责任的领导人员，符合问责条件的要坚决实施问责。派驻地方的国家
土地督察局要加强对重点项目建设用地的监督检查。对违法用地情节和后果严重的，要报请国家土地总督察发出限期整改通知书。限期整改期间，暂停该省或者重点项目所在市、县的农用地转用和土地征收的受理和审批等事项。
2、继续保持对违规违法行为的高压态势。扎实推进每一年度的土地卫片执法检查工作，严肃查处未报即用、边报边用等违法用地行为。对12336国土资源违法举报电话掌握的违规违法线索及时核查、督办。所有的违法用地对人对事都要处理到位。对违法用地严重地区政府负责人启动约谈、问责程序。
(三)进一步加强服务，提高服务效率
1、改进重点项目建设用地服务。各行业主管部门要主动做好项目用地报批的协调、指导，重点项目建设单位要树立依法用地意识，严格规范用地行为，提高依法用地意识。各级国土资源主管部门要积极为重点项目提供用地服务和保障。已通过用地预审并经有关部门审批、核准的重点项目，要提前介入，按规定时限组织用地报批。对于急需开工建设的重点项目，在确保被用地单位和被征地农民得到依法合理补偿的前提下，帮助申请办理先行用地手续。建立重点项目用地审批快速通道，实行限时审批，加快推进并联审批制度，缩短审批周期。
2、加强与各行业主管部门的沟通、协调工作机制。要加强联动，充分发挥行业主管部门的指导和监督作用。由各
行业主管部门督促建设单位依法用地，鼓励建设项目节约用地，对于违反国家产业政策的项目，不予核准或审批。在项目建议书、可行性研究等前期工作中，要将重点工程的附属工程建设用地指标、建设费用、征地补偿安置费用、耕地开垦费以及按规定应缴纳的新增建设用地土地有偿使用费等费用纳入建设成本，作出具体安排，足额列入投资概算。重点项目及其附属项目，未依法办理用地手续的，一律不得开工建设。