乡镇人大体制及职能问题探讨
人民代表大会制度是适合我国国情的根本政治制度，是实现人民当家作主的有效形式。乡镇人民代表大会是我国根本政治制度的基础环节，是社会主义民主制度的重要组成部分。承担着确保宪法法律在基层实施、代表人民群众管理社会经济文化事务、保护公民和法人的合法权益、确保实现人民当家作主民主权利的重任。乡镇人大在促进地方经济发展，推进基层民主法制建设中发挥了重要作用。但是在现实中，乡镇人大由于在体制、职能等诸多方面还存在一些问题，使得乡镇人大的权力运行，特别是闭会期间职能发挥受到制约，影响了乡镇人大作用的发挥。
一、乡镇人大体制和职能发挥中存在的问题
（一）对乡镇人大的地位及作用的认识存在误区。从法律上讲，乡镇人民代表大会是农村基层国家权力机关。本乡镇的重大决策均需经过乡镇人大审议通过后才合法，才能付诸实施。而实际操作过程中，由于诸多原因，乡镇人大的性质、地位和作用在社会上尚未得到充分认识和重视。在一些地方，相当一部分人认为现在乡镇一级的权力机关是乡镇党委，而不是人大；有的认为农村基层工作都是靠抓落实的硬任务，而乡镇人大工作没有硬指标，不需要量化考核，都是务虚工作，乡镇人大可有可无；乡镇人大干部中也有认为干人大工作看不见摸不着，不容易干出成绩，不如多干点中心工作和经济工作，更容易体现自己的政绩等等。这些认识在一定程度上影响了乡镇
人大工作的正常开展。
（二）乡镇人大履行监督权的实际情况与法律赋予的职权尚有距离。尽管乡镇人大能积极行使监督职能，但由于一系列的原因使监督的效果大打折扣。首先，由于监督缺乏制度保障，这就使监督对象对乡镇人大的权威尊重不够，尤其是一些乡镇领导干部，只重视乡镇党委、政府的领导，忽视人大的监督，甚至把人大的监督看成“唱对台戏”、“找麻烦”，不愿接受人大监督。其次，因为乡镇党委、政府的负责人是本乡镇的核心决策人物，握有事实上的人权和财权，这就使乡镇人大在开展监督活动时，往往“心有余悸”，不敢监督，即使监督也显得无力。
（三）在经费上缺乏保障。乡镇人大组织代表开展活动及日常办公所需的经费有的没有列入镇财政预算，或者虽然已列入财政预算却未能很好地执行，人大开展工作、组织活动无固定经费来源，使乡镇人大自身建设，乡镇人大工作的规范化、制度化建设也受到了严重制约。
（四）乡镇人大工作力量比较薄弱。由于人大主席团为非常设机构，集中活动时间和次数均有限，人大主席是党委副书记兼任的，分管一定的行政管理工作，无暇顾及人大自身工作，人大干事除了人大工作外，还要兼做党委、政府的其他工作，乡镇人大机构实际上不到2个人，履职力量显得十分薄弱。（五）乡镇人大闭会期间权力机关缺失。人大是集体行使权力制，法定一年至少召开一次人大会议和四次主席团会议。但实际落实中有很大差距，有的即使召开，也存在会期时间短、质量不高等问题。乡镇人大主席、副主席在闭会期间虽
然做一些联系代表，组织代表开展活动等方面的工作，但是乡镇人大在闭会期间既没有行使职权的主体，也没有行使职权的途径，基本形同虚设。
二、建议与对策（一）确立乡镇人大的法律地位，理顺乡镇人大与同级党委、政府之间的关系。
加强党的领导和执政能力建设的关键在于解决党应以何种方式进行领导，“乡镇党委决策、乡镇人大决定、乡镇政府执行”应该成为乡镇党委的共识，全面落实乡镇人大对本行政区域重大事项决定权、财政预决算审批权、选举罢免权以及监督权等相关权力。
（二）明确乡镇人大主席和主席团机构设臵。
乡镇人大应设立专职主席、副主席和专职秘书或干事。主席以党委副书记兼任为宜，这样主席就能充分履行法定职能，致力于提升人大地位，也可以避免开展人大工作视书记“开明”程度而异的“人治”状况，还可防止因书记兼任主席对人大制度运行和人大职能行使造成削弱，副主席应该是专职的，其主要任务就是协助主席抓人大的日常工作。人大干事主要精力则是协助主席、副主席处理人大明日常事务。
乡镇人大主席团组成人员要和党委、政府的组成人员分别开来，一般应由人大主席、副主席、人大干事和乡镇政府机关德高望重的老干部代表组成，这样设臵，有利于乡镇人大主席团作用的发挥。
（三）明确乡镇人大主席团常设机构性质，完善乡镇人大的机制。从实践情况看，由于乡镇人大闭会期间没有机构行
使权力，乡镇人大似乎是可有可无的，要使乡镇人大切实发挥作用，必须解决其常设机构问题。现在的乡镇人大主席团,不是法律意义上的常设机构，所以，从人大制度的完整性与统一性来看，应赋予乡镇人大主席团常设机构的性质，乡镇人大闭会期间可以设常委会，以便有经常代表人民行使权力的机关。
（四）加强人大自身建设。加强乡镇人大自身建设，是完善人大制度、保证人民当家做主的中心环节。首先，要加强人大思想建设。要用科学理论特别是当代中国马克思主义理论武装人大的头脑，增强人大的责任感、使命感，发挥积极性、主动性、创造性。自觉接受党的领导，善于使党的主张经过法定程序成为国家意志，努力使党推荐的候选人进入政权机关。同时，人大代表还应树立主人翁意识，自觉行使立法权、监督权。其次，乡镇人大要敢于和善于依法行使职权，严格依法办事，按期召开人民代表大会和主席团会议，努力提高会议质量；闭会期间围绕大局工作，组织代表开展评议、检查、调查、走访等各种有益的活动。最后，加强作风建设。人大代表应模范遵守宪法和法律，与人民群众保持密切联系，听取和反映他们的意见和要求，努力为他们服务。
乡镇人大的体制建设与职能的发挥，直接关系到我国人民代表大会制度的完善。只有基层人大真正实现了宪政地位回归，才能使人民更广泛真实地感受人民代表大会制度的优越性，才能更加有助于推动我国的政治文明与民主法制建设。
闵集乡人大主席团
毛国祥
乡镇人大体制及职能问题探讨
人民代表大会制度是适合我国国情的根本政治制度，是实现人民当家作主的有效形式。乡镇人民代表大会是我国根本政治制度的基础环节，是社会主义民主制度的重要组成部分。承担着确保宪法法律在基层实施、代表人民群众管理社会经济文化事务、保护公民和法人的合法权益、确保实现人民当家作主民主权利的重任。乡镇人大在促进地方经济发展，推进基层民主法制建设中发挥了重要作用。但是在现实中，乡镇人大由于在体制、职能等诸多方面还存在一些问题，使得乡镇人大的权力运行，特别是闭会期间职能发挥受到制约，影响了乡镇人大作用的发挥。
一、乡镇人大体制和职能发挥中存在的问题
（一）对乡镇人大的地位及作用的认识存在误区。从法律上讲，乡镇人民代表大会是农村基层国家权力机关。本乡镇的重大决策均需经过乡镇人大审议通过后才合法，才能付诸实施。而实际操作过程中，由于诸多原因，乡镇人大的性质、地位和作用在社会上尚未得到充分认识和重视。在一些地方，相当一部分人认为现在乡镇一级的权力机关是乡镇党委，而不是人大；有的认为农村基层工作都是靠抓落实的硬任务，而乡镇人大工作没有硬指标，不需要量化考核，都是务虚工作，乡镇人大可有可无；乡镇人大干部中也有认为干人大工作看不见摸不着，不容易干出成绩，不如多干点中心工作和经济工作，更容易体现自己的政绩等等。这些认识在一定程度上影响了乡镇
人大工作的正常开展。
（二）乡镇人大履行监督权的实际情况与法律赋予的职权尚有距离。尽管乡镇人大能积极行使监督职能，但由于一系列的原因使监督的效果大打折扣。首先，由于监督缺乏制度保障，这就使监督对象对乡镇人大的权威尊重不够，尤其是一些乡镇领导干部，只重视乡镇党委、政府的领导，忽视人大的监督，甚至把人大的监督看成“唱对台戏”、“找麻烦”，不愿接受人大监督。其次，因为乡镇党委、政府的负责人是本乡镇的核心决策人物，握有事实上的人权和财权，这就使乡镇人大在开展监督活动时，往往“心有余悸”，不敢监督，即使监督也显得无力。
（三）在经费上缺乏保障。乡镇人大组织代表开展活动及日常办公所需的经费有的没有列入镇财政预算，或者虽然已列入财政预算却未能很好地执行，人大开展工作、组织活动无固定经费来源，使乡镇人大自身建设，乡镇人大工作的规范化、制度化建设也受到了严重制约。
（四）乡镇人大工作力量比较薄弱。由于人大主席团为非常设机构，集中活动时间和次数均有限，人大主席是党委副书记兼任的，分管一定的行政管理工作，无暇顾及人大自身工作，人大干事除了人大工作外，还要兼做党委、政府的其他工作，乡镇人大机构实际上不到2个人，履职力量显得十分薄弱。（五）乡镇人大闭会期间权力机关缺失。人大是集体行使权力制，法定一年至少召开一次人大会议和四次主席团会议。但实际落实中有很大差距，有的即使召开，也存在会期时间短、质量不高等问题。乡镇人大主席、副主席在闭会期间虽
然做一些联系代表，组织代表开展活动等方面的工作，但是乡镇人大在闭会期间既没有行使职权的主体，也没有行使职权的途径，基本形同虚设。
二、建议与对策（一）确立乡镇人大的法律地位，理顺乡镇人大与同级党委、政府之间的关系。
加强党的领导和执政能力建设的关键在于解决党应以何种方式进行领导，“乡镇党委决策、乡镇人大决定、乡镇政府执行”应该成为乡镇党委的共识，全面落实乡镇人大对本行政区域重大事项决定权、财政预决算审批权、选举罢免权以及监督权等相关权力。
（二）明确乡镇人大主席和主席团机构设臵。
乡镇人大应设立专职主席、副主席和专职秘书或干事。主席以党委副书记兼任为宜，这样主席就能充分履行法定职能，致力于提升人大地位，也可以避免开展人大工作视书记“开明”程度而异的“人治”状况，还可防止因书记兼任主席对人大制度运行和人大职能行使造成削弱，副主席应该是专职的，其主要任务就是协助主席抓人大的日常工作。人大干事主要精力则是协助主席、副主席处理人大明日常事务。
乡镇人大主席团组成人员要和党委、政府的组成人员分别开来，一般应由人大主席、副主席、人大干事和乡镇政府机关德高望重的老干部代表组成，这样设臵，有利于乡镇人大主席团作用的发挥。
（三）明确乡镇人大主席团常设机构性质，完善乡镇人大的机制。从实践情况看，由于乡镇人大闭会期间没有机构行
使权力，乡镇人大似乎是可有可无的，要使乡镇人大切实发挥作用，必须解决其常设机构问题。现在的乡镇人大主席团,不是法律意义上的常设机构，所以，从人大制度的完整性与统一性来看，应赋予乡镇人大主席团常设机构的性质，乡镇人大闭会期间可以设常委会，以便有经常代表人民行使权力的机关。
（四）加强人大自身建设。加强乡镇人大自身建设，是完善人大制度、保证人民当家做主的中心环节。首先，要加强人大思想建设。要用科学理论特别是当代中国马克思主义理论武装人大的头脑，增强人大的责任感、使命感，发挥积极性、主动性、创造性。自觉接受党的领导，善于使党的主张经过法定程序成为国家意志，努力使党推荐的候选人进入政权机关。同时，人大代表还应树立主人翁意识，自觉行使立法权、监督权。其次，乡镇人大要敢于和善于依法行使职权，严格依法办事，按期召开人民代表大会和主席团会议，努力提高会议质量；闭会期间围绕大局工作，组织代表开展评议、检查、调查、走访等各种有益的活动。最后，加强作风建设。人大代表应模范遵守宪法和法律，与人民群众保持密切联系，听取和反映他们的意见和要求，努力为他们服务。
乡镇人大的体制建设与职能的发挥，直接关系到我国人民代表大会制度的完善。只有基层人大真正实现了宪政地位回归，才能使人民更广泛真实地感受人民代表大会制度的优越性，才能更加有助于推动我国的政治文明与民主法制建设。
闵集乡人大主席团
毛国祥