我国行政区划体制现状及改革探讨 摘要：行政区划是事关国家政治、经济、社会发展全局的重大战略问题。行政区划设置是否合理，直接关系到国家和地方行政管理的效能、关系到资源科学配置和生产力的合理布局，关系到经济社会的健康发展。尽管过去对行政区划进行过并在进行着不同程度的改革，但对于确立适应于社会主义市场经济体制的行政区划体制这一基本要求而言，我国现行行政区划体制改革仍需进一步深化，且问题多多，比如行政层级过多，幅度偏小，类型混淆，功能受限等。本文总结了我国当前的区划现状及各种弊端，提出行政区划改革的总体思路是：减少层次，重划省区，扩并县乡，重构社区，创新市场，理顺通明，整改专名，整合边界，分等管理，区域协调。
关键字：行政区划 改革 体制
1行政区划
行政区划是国家结构体系的安排,国家或地区根据政权建设、经济建设和行政管理的需要,遵循有关法律规定,充分考虑政治、经济、历史、地理、人口、民族、文化、风俗等客观因素,按照一定的原则,将一个国家(小国除外)的领土划分成若干层次、大小不同的行政区域,并在各级行政区域设置对应的地方国家机关,实施行政管理的行政建制。《中华人民共和国宪法》第30条,列举了中国行政区域划分的区域单位名称为省、自治区、直辖市,自治州、市、县,自治县、镇、乡、民族乡。
中国是世界大国和文明古国,也是世界上行政区划内容极为丰富的国家。地域辽阔、自然条件复杂多样、人口民族众多、资源相对短缺、历史悠久、文化内涵极为丰富、经济社会发展不平衡、地区城乡差距大、行政区划体制复杂,是我国国情的基本特征。历史和现实表明,作为政权建设重要组成部分和地方经济社会发展与地域管理单元的“行政区划”,在国家政治经济生活中具有重大的战略性意义。科学合理的政区模式与结构体系有利于稳定、发展与治理;反之,不合理的政区体制会对地方政治生态、经济社会发展乃至城市——区域的管制带来不利影响。所以,对行政区划系统的研究具有重要意义。
2中国行政区系统的现状特征
2.1我国行政区划的体系特征
2.1.1基本上是三级制和四级制的行政区划体系 [3]
我国建国之后,行政区划经过了多次的改变。建国初期,行政区划体系以四级制为主,即大行政区—省级—县级—乡镇级；1952年至1966年,以三级制为主,即省级—县级—公社级;“文化大革命”中又以四级制为主,即省级—地级—县级—公社级。我国1982年宪法规定,我国的行政区划主要类型是:全国分为省、自治区、直辖市;省、自治区分为自治州、县、自治县、市;县、自治县分为乡、民族乡、镇。直辖市和较大的市分区、县。自治州分为县、自治县、市。自治区、自治州、自治县都是民族自治地方。另外,宪法还规定,国家在必要时得设立特别行政区(香港、澳门就是我国的特别行政区)。
2.1.2行政区划体系的层次是虚实结合
我国的行政区划层次虚实结合、以实为主,基本框架为四实(省、自治区——地级市、自治州——县、自治县、县级市、市辖区——乡、民族乡(镇)和三实一虚(省、自治区——地区、盟——县、自治县、旗、自治旗——乡、民族乡(镇)。层次最多的四实二虚或三实三虚
[4]共六个层次,最少的二实一虚或三实共三个层次。具体可以分为以下几种情况:
(1)三个层次
1)二实一虚。例如,直辖市——市辖区——街道,省、自治区——市——街道,省、自治区——市——街——道。
2)三实。例如,直辖市——市辖区、县——乡、镇,省、自治区——自治州、市、县——乡、镇、民族乡。
(2)四个层次
1)二实二虚。例如,省、自治区——地区、盟——县级市——街道。
2)三实一虚。例如,省、自治区——地区、盟——县、自治县、县级市——乡、镇、民族乡,省——县、自治县、县级市——县辖区——乡、镇、民族乡。
3)四实。例如,省、自治区——自治州——县、自治县、县级市——乡、镇、民族乡,省、自治区——地级市——县、自治县、市辖区——乡、镇、民族乡。
(3)五个层次
1)三实二虚。例如,省、自治区——地区、盟——县、自治县、县级市——县辖区——乡、镇、民族乡。
2)四实一虚。例如,省、自治区——自治州——县、自治县、县级市一县辖区——乡、镇、民族乡,省、自治区——地级市——县、自治县——县辖区——乡、镇、民族乡。
(4)六个层次
特指新疆维吾尔自治区伊犁哈萨克自治州,为四实二虚或三实三虚,即自治区——自治州——地区——县、自治县、县级市——县辖区——乡、镇、民族乡、街道。
2.1.3行政区划管理的幅度相对较小
我国的行政区划管理幅度相对较小。以2005年年底为例(见表1),全国31个省级行政区(不包括台湾省和香港、澳门2个特别行政区),管辖333个地级行政区。平均每个省级行政区管辖10.7个地级行政区,下辖2862个县级行政区,平均每个地级行政区管辖8.6个县级行政区，下辖43255个乡级行政区,平均每个县级行政区管辖15.1个乡级行政区(县辖区只
[4]在少数地方保留,未按一个层次计算)。各省区由于辖区人口、辖区面积和管理层次不同,
管理幅度差异较大。一般来说,管理层次越少、辖区人口越多、辖区面积越大,则管理幅度越大。
从表1——影响管理幅度最大的是管理层次。例如:实施三级制的四个直辖市和海南省,虽然人口特别是面积偏小,但管理幅度明显大于其他省区。
——人口多少对于管理幅度的影响又明显大于面积
大小。例如:人口在6000万以上的河南、山东、四川、广东、江苏、河北、湖南、安徽、湖北管理幅度比较大;而面积排在前三位的新疆、西藏、内蒙古因人口较少,管理幅度并不大;其他人口偏少的省区(不包括直辖市和海南省)青海、甘肃、吉林管理幅度也偏小。宁夏人口580万人(仅多于西藏、青海),面积6.6万平方公里(仅大于京、津、沪三个直辖市和海南省),因此管理幅度最小。
3我国现行行政区划体系存在问题
3.1行政区划层次多而乱
我国行政区划的层次一直都是较多的。行政区划不仅同时存在着二级、三级、四级,甚至还出现过五级的现象。例如:上世纪50年代初实行的大行政区———省———自治区(相当于现在的自治州)———县———乡(镇)五级制我国的地区与自治州同级,但在个别地方却出现了自治州管辖地区的现象。如新疆维吾尔自治区的伊犁哈萨克自治州就管辖着伊犁地区和塔城地区。市又分直辖市、省辖市、地级市、县级市,以及计划单列市(相当于副省级)等。在很多地方还出现了市管市的现象。如四川省的南充市管阆中市,德阳市管什邡市、绵竹市、广汉市,乐山市管峨眉山市,等等。这既增加了行政管理的层次,加大了管理的难度,又使地方经济不能获得平等发展的机会。以南充市为例,南充市城区与阆中市城区,同位于嘉陵江畔,有相
似的历史发展过程,都以丝绸等轻纺工业见长。但自确定南充市为地级市、阆中市为县级市,阆中市受南充市托管以来,南充市的发展速度明显快于阆中市,后者的经济发展受到制约,行政区划是形成这种状况的原因之一。同时,这种市管市的现象给统计、普查及人们的日常生活带来了诸多不便。
随着国民经济的发展,我国城市化的步伐越来越决,大量的撤县设市,使城市数量特别是小城市数量急剧增加。这种依靠行政手段的“县改市”存在两大认识误区:一是重数量,轻质量;二是重行政,轻经济。导致城市基础设施薄弱,经济实力较低,难以承担作为地区经济中心的职能。
我国的市辖区,地位也不一样。直辖市的区属于地级,而地级市的区则属于县级。依据中
国的法律,城市的区为城市的基层行政区域,但由于城市辖有大片郊区、农村,在区下还设有乡、镇,所以城市的基层行政区域不是市辖区,而是乡、镇。
政区层级过多,管理幅度偏小。大多统县政区由“省”转变为“地级市”,明显增加了层次;一级政区规模过大,各级政区规模都存在相差悬殊、划分不合理的问题。
3.2省区范围偏大,各省区面积大小相差过于悬殊
就平均数而言,中国一个省区的面积、人口,相当于欧洲一个中等国家的规模。新疆维吾尔自治区的面积达166万多平方千米,河南省的人口达0.91亿。由于省区幅员过大,省区内通常以地区、市管县等形式进行分片管理,增加了行政管理层次,不利于加强省区对县的领导,影响上情下达、下情上达;不利于各地根据其自然、经济特征,发展当地的特色经济,容易造成管理混乱,不利于建立一个高效灵活的行政体系。由于省区面积过大,省区对地方的管理往往力不从心。—些省区的发展主要顾及省会城市、自治区首府及其周围地区、重要的交通地域等,而边远地区的发展往往得不到重视,这也是“老少边穷”地区长期存在的原因之一。我国省级单位的规模差距很大。东南部沿海地区的省区面积小、人口多、经济实力强,而西北部边疆省区面积大、人口少、经济实力弱。面积最大的新疆维吾尔自治区,面积是上海市面积6341平方千米的262倍。从所辖县市的数量来看,最多的省区超过146个,影响了各个省区之间的相互协作与平等竞争。
3.3一级行政区的合理规模问题
由于人口密度的不均衡性、自然条件的地域差异性,以及民族分布、历史传统等因素,加之省区划分没有明确的标准、随意性较大,致使省区在人口、面积、经济发展水平等方面规模过分悬殊。省区规模过于悬殊,必然造成行政管理层次参差不齐,结果各地的行政区划层次五花八门:从二实一虚、三实到二实二虚、三实一虚、四实,再到三实二虚、四实一虚,个别地方四实二虚。如此混乱的行政管理层次不仅给国家统一的行政管理带来很多困难和不便,
[4]而且不利于省区之间的平等竞争和相互协作。
3.4市领导县体制面临市场经济的严峻挑战
一方面有经济实力的区域性中心城市因画地为牢难以在更大的范围内发挥中心作用，中心城市之间缺乏必要的协调，造成同一区域内城市之间、城乡之间盲目竞争、过度竞争，离心倾向明显，经济同构化问题十分突出，削弱了区域的整体实力和竞争优势；另一方面，市县作为代表不同利益的主体，客观上存在竞争性合作关系，市领导县体制使县处于不平等竞争的地位，在地级市范围内统的过死，县（县级市）缺乏应有的活力，从体制上为城市掠夺农村的资金、资源提供了便利，对城市的政绩工程、形象工程，起到了推波助澜的作用。
3.5设市模式存在明显缺陷
整县改市模式经过20多年的实践，已暴露出明显的不足：混乱了市县、城乡的概念，城乡界限模糊，给城镇人口的统计工作带来困难，造成城市化水平的混乱，出现了假性城市化的现象；城郊比例严重失调，市的农村地域和人口比重过大，市县在地域上趋于一致，市不像市，县不像县，违背了设置城市型行政区的基本宗旨，失去了设置城市型行政区的意义，甚至会造成城乡两方面的顾此失彼；从长远看，整县改市没有出路，一方面，县的数量限制了市的发展，即使所有的县都改为市，中国最多也只能设置3000个市，另一方面，全部或大多数县改为市意义何在？因为即使高度城市化的国家，在地域上仍是以农村为主，只有多数人集中居住在占国土面积少数的地域才是正真意义上的城市化。
3.6县乡村三级规模偏小
基层政区和自治组织规模偏小，在现今“行政区经济”体制作用下，受原区划体制的限制，在农村，生产要素难以按市场需求进行有效配置，土地、水、矿藏、海洋等自然资源得不到合理开发利用，不利于现代大型农业项目的开发，难以适应市场经济竞争的大格局，在进行基础设施和居民点建设等项目时往往各搞一套，无法统筹规划、集中建设，有限的财力、
人力、物力、人力未能最大限度地用于乡村城镇化的发展。同时，“麻雀虽小，五脏俱全”，小县小乡的“四套班子“和小村的“两委”一个也不能少，楼堂馆所一个也不能缺，结果乡县村规模偏小，必然官民比例偏高，造成行政管理机构的管理能力和管理资源的巨大浪费，加大了行政管理成本，不利于减轻基层特别是农民的负担
3.7政区边界尤其是省区边界犬牙交错
在我国历史上,元朝以满足中央集权统治和防止军阀割据的需要为首要准则,人为地把同一自然地理单元分割给若干行省,突破了以前按山川自然地形划分政区的传统做法,形成犬牙交错的省级行政区域边界。以后各代虽对省制进行过多次重大变革,但省界犬牙交错的状况不仅没有得到改善,反而有所加剧,并延伸到省级以下政区。元朝的这种做法在军事不发达的社会有效地避免了分裂割据,且在以自给自足的小生产为主的封建社会副作用不大。而进入现代社会以后,社会化大生产和市场经济日益发达,地域生产专业化与分工协作不断加强,商品、人才、资金、信息的交流日趋频繁,犬牙交错的行政区域界线人为地破坏了自然经济区的完整和统一,割裂了经济区内部的客观经济联系,阻碍了人、财、物和信息的正常流通,严重影响了经济社会的发展。不仅给现代行政管理带来诸多不便,而且容易引起边界纠纷,不利于安定团结。另一方面,在迈向知识经济时代的今天,现代化的高科技战争已不再局限于地面,利用破坏完整的自然地理单元来防止地方割据,对数字化、多维的立体战争几乎没有任
[4]何意义。因此在当今,犬牙交错的划分方式有百害而无一利。
4行政区系统发展方向
减少层次,合理幅度,调整功能,减少政区层次,是确立我国政区体制改革的首要目标和任务。首先要在模式上创新,积极推行“扁平三角型”层次结构模式,改变目前的“尖型塔状结构”模式。政区层次与管理幅度相互成反比例关系,层次减少意味着管理的幅度扩大。因此,在减少层次后,我们必须力求使幅度合理。调整功能主要是通过改革,明确各级地方政府的权利职责划分,解决政府对经济的直接干预问题。我国是世界典型的全能型政区,功能包罗万象。我们要认真处理好中央与省、省与县、县与乡镇的关系,合理划分各级政府的权利职责,转变和削弱政区的直接经济功能,实行宏观指导,加强市场监管,重点搞好社会建设、管理,建设服务性政府,逐步规范行政区划的功能。
通过对我国现行行政区划系统特征的分析,我们可以得出结论:我国现行行政区划改革的任务,一是要减少行政层级、精简机构；二是要科学规划、统筹布局,积极而稳步地发展市镇建制；三是要调整部分省区幅度,完善民族区域自治制度。使得我国的行政区划系统更好地运行。
参考文献: [5]
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[2]王颖,陆玉麟.中国省界线形成的地理背景[J].南京师大学报.2003,(1)
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[4]浦善新.中国行政区划改革研究[M].北京:商务印书馆,2006.
[5]刘君德.学习贯彻十六届五中全会精神推进我国行政区划体制改革健康发展[J].经济地理,2006,(1)
[6]汪宇明.中国市管县(市)体制的区域结构关系及发展趋势[J].经济地理,2000,(5)
[7]王英津.市管县体制的利弊分析及改革思路[J].理论学刊,2005,(2).
[8]刘君德.新时期中国城市型政区改革的思路[J].中国行政管理,2003,(7)
[9]刘君德.理性认识和推进“强县扩权”[J].决策咨询,2004,(7)
[10]刘君德,冯春萍,华林甫,等.中外行政区划比较研究[M].华东师范大学出版社,2002
我国行政区划体制现状及改革探讨 摘要：行政区划是事关国家政治、经济、社会发展全局的重大战略问题。行政区划设置是否合理，直接关系到国家和地方行政管理的效能、关系到资源科学配置和生产力的合理布局，关系到经济社会的健康发展。尽管过去对行政区划进行过并在进行着不同程度的改革，但对于确立适应于社会主义市场经济体制的行政区划体制这一基本要求而言，我国现行行政区划体制改革仍需进一步深化，且问题多多，比如行政层级过多，幅度偏小，类型混淆，功能受限等。本文总结了我国当前的区划现状及各种弊端，提出行政区划改革的总体思路是：减少层次，重划省区，扩并县乡，重构社区，创新市场，理顺通明，整改专名，整合边界，分等管理，区域协调。
关键字：行政区划 改革 体制
1行政区划
行政区划是国家结构体系的安排,国家或地区根据政权建设、经济建设和行政管理的需要,遵循有关法律规定,充分考虑政治、经济、历史、地理、人口、民族、文化、风俗等客观因素,按照一定的原则,将一个国家(小国除外)的领土划分成若干层次、大小不同的行政区域,并在各级行政区域设置对应的地方国家机关,实施行政管理的行政建制。《中华人民共和国宪法》第30条,列举了中国行政区域划分的区域单位名称为省、自治区、直辖市,自治州、市、县,自治县、镇、乡、民族乡。
中国是世界大国和文明古国,也是世界上行政区划内容极为丰富的国家。地域辽阔、自然条件复杂多样、人口民族众多、资源相对短缺、历史悠久、文化内涵极为丰富、经济社会发展不平衡、地区城乡差距大、行政区划体制复杂,是我国国情的基本特征。历史和现实表明,作为政权建设重要组成部分和地方经济社会发展与地域管理单元的“行政区划”,在国家政治经济生活中具有重大的战略性意义。科学合理的政区模式与结构体系有利于稳定、发展与治理;反之,不合理的政区体制会对地方政治生态、经济社会发展乃至城市——区域的管制带来不利影响。所以,对行政区划系统的研究具有重要意义。
2中国行政区系统的现状特征
2.1我国行政区划的体系特征
2.1.1基本上是三级制和四级制的行政区划体系 [3]
我国建国之后,行政区划经过了多次的改变。建国初期,行政区划体系以四级制为主,即大行政区—省级—县级—乡镇级；1952年至1966年,以三级制为主,即省级—县级—公社级;“文化大革命”中又以四级制为主,即省级—地级—县级—公社级。我国1982年宪法规定,我国的行政区划主要类型是:全国分为省、自治区、直辖市;省、自治区分为自治州、县、自治县、市;县、自治县分为乡、民族乡、镇。直辖市和较大的市分区、县。自治州分为县、自治县、市。自治区、自治州、自治县都是民族自治地方。另外,宪法还规定,国家在必要时得设立特别行政区(香港、澳门就是我国的特别行政区)。
2.1.2行政区划体系的层次是虚实结合
我国的行政区划层次虚实结合、以实为主,基本框架为四实(省、自治区——地级市、自治州——县、自治县、县级市、市辖区——乡、民族乡(镇)和三实一虚(省、自治区——地区、盟——县、自治县、旗、自治旗——乡、民族乡(镇)。层次最多的四实二虚或三实三虚
[4]共六个层次,最少的二实一虚或三实共三个层次。具体可以分为以下几种情况:
(1)三个层次
1)二实一虚。例如,直辖市——市辖区——街道,省、自治区——市——街道,省、自治区——市——街——道。
2)三实。例如,直辖市——市辖区、县——乡、镇,省、自治区——自治州、市、县——乡、镇、民族乡。
(2)四个层次
1)二实二虚。例如,省、自治区——地区、盟——县级市——街道。
2)三实一虚。例如,省、自治区——地区、盟——县、自治县、县级市——乡、镇、民族乡,省——县、自治县、县级市——县辖区——乡、镇、民族乡。
3)四实。例如,省、自治区——自治州——县、自治县、县级市——乡、镇、民族乡,省、自治区——地级市——县、自治县、市辖区——乡、镇、民族乡。
(3)五个层次
1)三实二虚。例如,省、自治区——地区、盟——县、自治县、县级市——县辖区——乡、镇、民族乡。
2)四实一虚。例如,省、自治区——自治州——县、自治县、县级市一县辖区——乡、镇、民族乡,省、自治区——地级市——县、自治县——县辖区——乡、镇、民族乡。
(4)六个层次
特指新疆维吾尔自治区伊犁哈萨克自治州,为四实二虚或三实三虚,即自治区——自治州——地区——县、自治县、县级市——县辖区——乡、镇、民族乡、街道。
2.1.3行政区划管理的幅度相对较小
我国的行政区划管理幅度相对较小。以2005年年底为例(见表1),全国31个省级行政区(不包括台湾省和香港、澳门2个特别行政区),管辖333个地级行政区。平均每个省级行政区管辖10.7个地级行政区,下辖2862个县级行政区,平均每个地级行政区管辖8.6个县级行政区，下辖43255个乡级行政区,平均每个县级行政区管辖15.1个乡级行政区(县辖区只
[4]在少数地方保留,未按一个层次计算)。各省区由于辖区人口、辖区面积和管理层次不同,
管理幅度差异较大。一般来说,管理层次越少、辖区人口越多、辖区面积越大,则管理幅度越大。
从表1——影响管理幅度最大的是管理层次。例如:实施三级制的四个直辖市和海南省,虽然人口特别是面积偏小,但管理幅度明显大于其他省区。
——人口多少对于管理幅度的影响又明显大于面积
大小。例如:人口在6000万以上的河南、山东、四川、广东、江苏、河北、湖南、安徽、湖北管理幅度比较大;而面积排在前三位的新疆、西藏、内蒙古因人口较少,管理幅度并不大;其他人口偏少的省区(不包括直辖市和海南省)青海、甘肃、吉林管理幅度也偏小。宁夏人口580万人(仅多于西藏、青海),面积6.6万平方公里(仅大于京、津、沪三个直辖市和海南省),因此管理幅度最小。
3我国现行行政区划体系存在问题
3.1行政区划层次多而乱
我国行政区划的层次一直都是较多的。行政区划不仅同时存在着二级、三级、四级,甚至还出现过五级的现象。例如:上世纪50年代初实行的大行政区———省———自治区(相当于现在的自治州)———县———乡(镇)五级制我国的地区与自治州同级,但在个别地方却出现了自治州管辖地区的现象。如新疆维吾尔自治区的伊犁哈萨克自治州就管辖着伊犁地区和塔城地区。市又分直辖市、省辖市、地级市、县级市,以及计划单列市(相当于副省级)等。在很多地方还出现了市管市的现象。如四川省的南充市管阆中市,德阳市管什邡市、绵竹市、广汉市,乐山市管峨眉山市,等等。这既增加了行政管理的层次,加大了管理的难度,又使地方经济不能获得平等发展的机会。以南充市为例,南充市城区与阆中市城区,同位于嘉陵江畔,有相
似的历史发展过程,都以丝绸等轻纺工业见长。但自确定南充市为地级市、阆中市为县级市,阆中市受南充市托管以来,南充市的发展速度明显快于阆中市,后者的经济发展受到制约,行政区划是形成这种状况的原因之一。同时,这种市管市的现象给统计、普查及人们的日常生活带来了诸多不便。
随着国民经济的发展,我国城市化的步伐越来越决,大量的撤县设市,使城市数量特别是小城市数量急剧增加。这种依靠行政手段的“县改市”存在两大认识误区:一是重数量,轻质量;二是重行政,轻经济。导致城市基础设施薄弱,经济实力较低,难以承担作为地区经济中心的职能。
我国的市辖区,地位也不一样。直辖市的区属于地级,而地级市的区则属于县级。依据中
国的法律,城市的区为城市的基层行政区域,但由于城市辖有大片郊区、农村,在区下还设有乡、镇,所以城市的基层行政区域不是市辖区,而是乡、镇。
政区层级过多,管理幅度偏小。大多统县政区由“省”转变为“地级市”,明显增加了层次;一级政区规模过大,各级政区规模都存在相差悬殊、划分不合理的问题。
3.2省区范围偏大,各省区面积大小相差过于悬殊
就平均数而言,中国一个省区的面积、人口,相当于欧洲一个中等国家的规模。新疆维吾尔自治区的面积达166万多平方千米,河南省的人口达0.91亿。由于省区幅员过大,省区内通常以地区、市管县等形式进行分片管理,增加了行政管理层次,不利于加强省区对县的领导,影响上情下达、下情上达;不利于各地根据其自然、经济特征,发展当地的特色经济,容易造成管理混乱,不利于建立一个高效灵活的行政体系。由于省区面积过大,省区对地方的管理往往力不从心。—些省区的发展主要顾及省会城市、自治区首府及其周围地区、重要的交通地域等,而边远地区的发展往往得不到重视,这也是“老少边穷”地区长期存在的原因之一。我国省级单位的规模差距很大。东南部沿海地区的省区面积小、人口多、经济实力强,而西北部边疆省区面积大、人口少、经济实力弱。面积最大的新疆维吾尔自治区,面积是上海市面积6341平方千米的262倍。从所辖县市的数量来看,最多的省区超过146个,影响了各个省区之间的相互协作与平等竞争。
3.3一级行政区的合理规模问题
由于人口密度的不均衡性、自然条件的地域差异性,以及民族分布、历史传统等因素,加之省区划分没有明确的标准、随意性较大,致使省区在人口、面积、经济发展水平等方面规模过分悬殊。省区规模过于悬殊,必然造成行政管理层次参差不齐,结果各地的行政区划层次五花八门:从二实一虚、三实到二实二虚、三实一虚、四实,再到三实二虚、四实一虚,个别地方四实二虚。如此混乱的行政管理层次不仅给国家统一的行政管理带来很多困难和不便,
[4]而且不利于省区之间的平等竞争和相互协作。
3.4市领导县体制面临市场经济的严峻挑战
一方面有经济实力的区域性中心城市因画地为牢难以在更大的范围内发挥中心作用，中心城市之间缺乏必要的协调，造成同一区域内城市之间、城乡之间盲目竞争、过度竞争，离心倾向明显，经济同构化问题十分突出，削弱了区域的整体实力和竞争优势；另一方面，市县作为代表不同利益的主体，客观上存在竞争性合作关系，市领导县体制使县处于不平等竞争的地位，在地级市范围内统的过死，县（县级市）缺乏应有的活力，从体制上为城市掠夺农村的资金、资源提供了便利，对城市的政绩工程、形象工程，起到了推波助澜的作用。
3.5设市模式存在明显缺陷
整县改市模式经过20多年的实践，已暴露出明显的不足：混乱了市县、城乡的概念，城乡界限模糊，给城镇人口的统计工作带来困难，造成城市化水平的混乱，出现了假性城市化的现象；城郊比例严重失调，市的农村地域和人口比重过大，市县在地域上趋于一致，市不像市，县不像县，违背了设置城市型行政区的基本宗旨，失去了设置城市型行政区的意义，甚至会造成城乡两方面的顾此失彼；从长远看，整县改市没有出路，一方面，县的数量限制了市的发展，即使所有的县都改为市，中国最多也只能设置3000个市，另一方面，全部或大多数县改为市意义何在？因为即使高度城市化的国家，在地域上仍是以农村为主，只有多数人集中居住在占国土面积少数的地域才是正真意义上的城市化。
3.6县乡村三级规模偏小
基层政区和自治组织规模偏小，在现今“行政区经济”体制作用下，受原区划体制的限制，在农村，生产要素难以按市场需求进行有效配置，土地、水、矿藏、海洋等自然资源得不到合理开发利用，不利于现代大型农业项目的开发，难以适应市场经济竞争的大格局，在进行基础设施和居民点建设等项目时往往各搞一套，无法统筹规划、集中建设，有限的财力、
人力、物力、人力未能最大限度地用于乡村城镇化的发展。同时，“麻雀虽小，五脏俱全”，小县小乡的“四套班子“和小村的“两委”一个也不能少，楼堂馆所一个也不能缺，结果乡县村规模偏小，必然官民比例偏高，造成行政管理机构的管理能力和管理资源的巨大浪费，加大了行政管理成本，不利于减轻基层特别是农民的负担
3.7政区边界尤其是省区边界犬牙交错
在我国历史上,元朝以满足中央集权统治和防止军阀割据的需要为首要准则,人为地把同一自然地理单元分割给若干行省,突破了以前按山川自然地形划分政区的传统做法,形成犬牙交错的省级行政区域边界。以后各代虽对省制进行过多次重大变革,但省界犬牙交错的状况不仅没有得到改善,反而有所加剧,并延伸到省级以下政区。元朝的这种做法在军事不发达的社会有效地避免了分裂割据,且在以自给自足的小生产为主的封建社会副作用不大。而进入现代社会以后,社会化大生产和市场经济日益发达,地域生产专业化与分工协作不断加强,商品、人才、资金、信息的交流日趋频繁,犬牙交错的行政区域界线人为地破坏了自然经济区的完整和统一,割裂了经济区内部的客观经济联系,阻碍了人、财、物和信息的正常流通,严重影响了经济社会的发展。不仅给现代行政管理带来诸多不便,而且容易引起边界纠纷,不利于安定团结。另一方面,在迈向知识经济时代的今天,现代化的高科技战争已不再局限于地面,利用破坏完整的自然地理单元来防止地方割据,对数字化、多维的立体战争几乎没有任
[4]何意义。因此在当今,犬牙交错的划分方式有百害而无一利。
4行政区系统发展方向
减少层次,合理幅度,调整功能,减少政区层次,是确立我国政区体制改革的首要目标和任务。首先要在模式上创新,积极推行“扁平三角型”层次结构模式,改变目前的“尖型塔状结构”模式。政区层次与管理幅度相互成反比例关系,层次减少意味着管理的幅度扩大。因此,在减少层次后,我们必须力求使幅度合理。调整功能主要是通过改革,明确各级地方政府的权利职责划分,解决政府对经济的直接干预问题。我国是世界典型的全能型政区,功能包罗万象。我们要认真处理好中央与省、省与县、县与乡镇的关系,合理划分各级政府的权利职责,转变和削弱政区的直接经济功能,实行宏观指导,加强市场监管,重点搞好社会建设、管理,建设服务性政府,逐步规范行政区划的功能。
通过对我国现行行政区划系统特征的分析,我们可以得出结论:我国现行行政区划改革的任务,一是要减少行政层级、精简机构；二是要科学规划、统筹布局,积极而稳步地发展市镇建制；三是要调整部分省区幅度,完善民族区域自治制度。使得我国的行政区划系统更好地运行。
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