中文摘要
宅基地属于集体共有财产，宅基地使用权由私人行使。宅基地作为一种宝贵的有限的具有福利性质的集体共有的财产本应公平地分配，但是在现实中存在分配不公的现象，主要表现是宅基地过去属于私人财产，原本各人多寡不一，现行法律法规没有处理好这种因素，以致宅基地的分配从一开始就注定是不公平的；城乡规划只是单纯地考虑规划没有考虑公平地分配宅基地，以致在可建住宅的规划区内有些人没有承包地，而没有承包地就意味着需要申请宅基地也申请不了；村委会基本上没有可以直接分配的宅基地，对依法收回宅基也不积极。本文主要探析宅基分配过程中存在的分配不公平的问题。
关键词：宅基地，公平分配，收回
宅基地分配这一用语在现行法律中并无直接规定，但是在现有的法律及理论研究中还是存在宅基地分配这一说法的。在现行法律中有重新分配一说（物权法第五十九条），依逻辑推理，既然有重新分配，就应该有初始分配。国土资源部关于进一步完善农村宅基地管理制度切实维护农民权益的通知（2010-3-2通过），第五项中，也有“合理分配宅基地”的说法。王利明在《物权法研究》（2007年12月第1版）一书中说，“原则上应该坚持贯彻一户一宅政策：因为这一政策原则充分体现了分配正义„„”。在现实生活中作为集体财产的宅基地分配不公平也渐渐成为一个突出的问题。本文认为宅基地分配这一概念包括初始分配即申请取得、重新分配及收回再分配三项内容并主要从法律角度探讨在宅基地分配过程中存在的不公平问题。
一、现行宅基地分配模式
（一）、关于初始分配
关于宅基的初始分配即初次申请取得的规定，可以概括为：集体所有，申请取得，私人使用，符合规划，一户一宅，男女平等，限制流转，面积受限制，用途受限制，出卖、出租住宅后无权再申请①。这样的规定过于粗放，并没有规定足够具体的申请条件，加之登记制度不完善，很多农户喜新不厌旧，旧宅俗称老屋空着，在新地上建新的住宅。
（二）、关于重新分配
物权法（2007年通过）第一百五十四条 宅基地因自然灾害等原因灭失的，宅基地使用权消灭。对失去宅基地的村民，应当重新分配宅基地。 ① 相关法律规定：宪法（2004年修正）第十条第二款、物权法（2007年通过）152-155、中华人民共和国妇女权益保障法（2005年修正）第三十二条、中华人民共和国土地管理法（2004年修正）第八条第二款、第六十二条
本条规定了重新分配的条件，赋予宅基地灭失的农户重新分配权，可是具体执行起来，这种权利可能有名无实。因为要重新分配宅基地首先村民委员会手里拥有可用作宅基地的土地，但是事实上可建房的土地都是某些农户的承包地，而村民委员会并没多余的宅基地可供分配，因此本条规定失却前提性条件。
（三）、关于收回制度
物权法（2007年通过），第一百三十一条，承包期内发包人不得收回承包地。农村土地承包法等法律另有规定的，依照其规定。依本条规定，与农村住宅区毗连的依法可申请宅基地使用权的承包地，发包人也不得随意收回。发包人不能收回发包地就不可能有宅基地可供分配。而承包人对在可以建房的规划区内的承包地是不会轻易让出来的。
中华人民共和国土地管理法（2004年修正），第六十五条，有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：
（一）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的；
（二）不按照批准的用途使用土地的；
（三）因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。
依照前款第（一）项规定收回农民集体所有的土地的，对土地使用权人应当给予适当补偿。
根据这条规定，宅基地收回的条件是比较严格的。这样的规定与比较普遍的违法建宅现实并不适应。而且只是赋予发包方权利而没有明确其义务，因此即使违法建宅，发包方也不会积极主动地行使收回权。
（四）、分配程序
村民住宅用地，由村民提出申请、经集体组织即合作社或村民委员会讨论，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准。其中，涉及占用农用地的，应照有关规定 先办理农用地转用审批手续。[1]根据，村庄和集镇规划建设管理条例（中华人民共和国国务院令第116号），第十八条的规定，农村村民在村庄，集镇规划区内建住宅的，应当先向村集体经济组织或者村民委员会提出建房申请，经村民会议讨论通过后，由乡级人民政府根据村庄、集镇规划和土地利用规划批准,需要使用耕地的，程序还要复杂一些。此外，宅基地审批应坚持实施“三到场”。
具体的程序，例如贵州省的宅基地分配程序如下：1、村民向村组提出申请。 2、村组张榜公布并签署意见。 3、建管部门签署意见。4、国土资源所实地审核、填表。 5、镇政府审查意见。 6、国土资源所上报资料。 7、县国土资源局审查。 8、县人民政府审批。 9、公告[2]。
由以上申请程序可知，村委会只有决定权没有分配权，因此谁的承包地在可建宅的规划区内的，谁就可以申请宅基地；在可建宅的规划区内没有承包地的，想申请宅基地也申请不了，村委会也爱莫能助。现实状况是这样的，可建宅的规划区内的土地当初是和所有的承包地一样分配的，在这个规划区内并非人人都有承包地，而如今这些土地的性质潜在地发生了变化，即可以申请宅基地。
二、理论上宅基地应公平分配
公平合理地分配宅基地是由宅基地的以下性质决定的：
宅基地稀缺性。作为一种不可再生的稀缺的资源，是人们所希望得到的东西，如果没有建立合理的分配制度，一定会导致农民们激烈争夺。
宅基地是一种集体性资源。我国宪法第十条第二款规定，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。物权法也规定集体土地归集体成员集体所有。由于农村集体组织成员人人平等，对归属于集体所有的宅基地应当享有平等的权利；但对这种所有权归属于集体，使用权归属于个人的资源，集体中的成员人人想要，而资源有限，需求无限。农村集体组织对其成员应一视同仁，保障其成员对这种集体性资源拥有平等的权利。
宅基具有福利性。学界普遍认为宅基地具有福利性。“宅基地使用权是一种特殊的无偿用益物权。宅基地使用权承担着广大农民安身立命，居者有其地的社会福利性的任务，所以具有无偿性。”[3]“宅基地具有下列特点：„„（三）权利取得的无偿性。”[4]“宅基地的特点：„„取得和使用的无偿性”[5]
三、现实中宅基地分配不公
宅基地使用权作为一项农民福利，本应公平地分配，但是在宅基地分配过程中，却出现了不公平的问题。
（一）农民在农村现有房地产不平等。
一户不只一宅的现象普遍，宅基地闭置严重，面积超标。绝大多数都是一户一宅，有人一户多宅就是对大家不公平。“农村住房建设过度占用耕地也已经达到触目惊心的地步。据河南省国土资源厅调查统计，河南农村宅基用地浪费非常严重，其中仅‘空心村’就浪费耕地150万亩。河南省正阳县就存在大量的‘空心村’。农村住房的空置率相当高。在我调查的一个经济发展状况一般的华北村子，农民住房空置率达到15%左右（北京在30%左右）。有的地方住房空置率还要超过这个数值。没有空置的那些住房，居住的人口也相当少。”[6]“空置住宅大量存在，超标准占地现象较为普遍”。[7]小产权房问题突出。小产权房的出现似乎具有必然性，但其收益并不归集体。
（二）农民在圈地。
主要是指农民为了将来建房将现有的承包地稍加改造以备将来建房之需。现实生活中常见的手法是在自己的承包地堆上一石头以备将来作为地基、围成果园种上果树、填上泥土加高变农田为耕地可种菜种甘蔗，如此向外人宣示该块地是该承包权人将来要用来建房
的。这种现象非常普遍以致村落附近的耕地、农田都已变了样，甚至有不少已经成建成了民宅。我在一个村子里面看到一张大鱼塘被瓜分了，据说先占先得；一些农户住宅前面是鱼塘，于是其住宅向前推进，一座建筑拔地而起，可是没有人管。现有法律政策及执法对“小产权房”的管理鞭长莫及，以致“小产权房”泛滥。
（三）满足申请条件但客观上申请不了宅基地。
在现行法律法规规定下，农民申请宅基地，首先要对某一块地享有承包权，因此一些农户因为在住宅规划区内没有承包地，而想申请宅基地也申请不了。农民的后代将来更难以申请宅基地，因为今天的可以作为宅基地的土地，土地使用权已有归属。所以在今天已经出现了农民想在农村建房但没有宅基地的问题，何况他们的后代呢。
（四）申请费用不公平。
尽管学界公认宅基地是无偿取得的，但实际上申请宅基地使用权，有人不用钱，有人要用四五千元，有人要用过万元。同样是农民，同样是合法建房，但是费用却有如此大的差别。而根据印发《关于加强农村宅基地管理的意见》的通知 国土资发〔2004〕234号，
（七）健全宅基地管理制度。各地一律不得在宅基地审批中向农民收取新增建设用地土地有偿使用费。这个规定是合理的，因为宅基地属于集体所有，并非国家所有，国家没有权利对利用集体土地建宅收取费用。但是根据中华人民共和国耕地占用税暂行条例（中华人民共和国国务院令第511号），第五条、第十条①；广东省非农业建设补充耕地管理办法（2010-06-13），第十条②。
这两个规定，有点像以某种名义行收取宅基地有偿使用费之实。虽然这样的规定一定程度上限制了随便建宅及空置住宅，但由于执行中费用不一，农民们敢怒不敢言，同时也加重了确需要建房的农民的负担。
四、造成宅基地分配不公的原因
（一）现行法律法规忽视了一些历史因素。 ① 第五条耕地占用税的税额规定如下：
（一）人均耕地不超过1亩的地区（以县级行政区域为单位，下同），每平方米为10元至50元；
（二）人均耕地超过1亩但不超过2亩的地区，每平方米为8元至40元；
（三）人均耕地超过2亩但不超过3亩的地区，每平方米为6元至30元；
（四）人均耕地超过3亩的地区，每平方米为5元至25元。
国务院财政、税务主管部门根据人均耕地面积和经济发展情况确定各省、自治区、直辖市的平均税额。
第十条农村居民占用耕地新建住宅，按照当地适用税额减半征收耕地占用税。
② 耕地开垦费按照如下标准缴纳（按照每平方米计）：
（一）县、县级市辖区内18元； （二）地级以上市辖区内（不含所辖县、县级市）28元。
占用基本农田的，耕地开垦费每平方米加收20元。
村落的布局大体上是由祖先定下来的，因而老宅基地多为祖宗遗产，人人有份，一人可能不只一处住宅，而且面积也无统一标准，大宅院为数不少，这是宅基地分配前的历史状况。
首先，现行法律在没有收回农户多余的宅基地的情况下，直接规定分配宅基地，因而从一开始农民们拥有的宅基就是不平等的。上一辈农民有数处住宅或对村内适宜建宅的土地拥有地权，在现行法律规定下这些土地使用权，集体难以收回（因为收回宅基地是有条件的，土地管理法65条），而法律规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，因而成为造成宅基地闭置的原因之一。
其次，法律规定，宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。因此出现的状况是有人门前可停数辆车，旁边种了十几棵树，侧面紧挨着一个小菜园；而有的户却不得不两户共住一宅即一宅两户。
总之，现行法律法规对这些历史因素考虑不足，造成宅基地分配机会从一开始就不均等，以致不能对有限的宅基地资源公平地分配。
（二）相关法律法规不完善。
其一、宅基地分配条件规定不具体，以致可操作性差。现行法律对宅基地的申请取得的条件规定得过于原则性，因而在实践中随意性大，操作不一，缺乏严肃性，也难以严格地执行，例如“农村村民一户只能拥有一处宅基地”，即所谓的一户一宅，其中的户的定义就没有统一。
其二、城乡规划对宅基地分配产生重要影响，但规划法与宅基地分配的相关法律法规不衔接。一、城乡规划法单纯地规定规划的内容而忽视了对宅基地分配的影响。依据确保18亿亩耕地的政策、土地用途管制规定，以及城乡规划的有关规定，为保护耕地，限制将土地用于非农建设，政府相关部门在农村划定了界线，在可建住宅的规划区外原则上禁止建房。然而对可建住宅的规划区的土地并没有制定分配标准，而这些土地都是农民的承包地，有人拥有有两三块这样的土地，有人一块都没有。但是事实上，要申请取得新的宅基地，首先要对可建住宅的规划区内的土地享有土地承包经营权，并且对于这样的土地谁也不肯让出来，农村集体组织也不能随便收回。所以即使完全符合申请宅基地的条件，也会因为在可建住宅的规划区内没有土地承包经营权，而失去据以提出申请的前提。二、物权法第一百五十四条规定，宅基地因自然灾害等原因灭失的，宅基地使用权消灭。对失去宅基地的村民，应当重新分配宅基地。可是对这样完全失去宅基地的农民，集体经济组织因为没有可供分配的土地，因而重新分配宅基地给他们是无能为力的。三、城乡规划只有大规划没有小规划，宅基地审批不考虑村居布局。村居布局自古横不成行，竖不成列，羊肠小道，弯弯曲曲，而宅基地分配只管审批而不管规划，以致如今村内出行不便捷，排水不顺畅。总之，由于城乡规划法律法规没有考虑对宅基地分配的影响，以致有的人可以轻而易举地申请宅基地，有的人非常需要宅基地也完全符合申请宅基地的条件却欲申请而不能。
其三、对收回制度的规定不完善。对收回的情形规定得过窄，过于原则性，因而很多
可以收回宅基地的情形却难以收回；没有明确收回同时应该具有义务性质，因而村委会收回宅基地的主动性不足。此外，宅基地收回制度不完善，导致村委会手里并没有宅基地可供分配。
（三）农民的法律观念比较淡薄。
很多人违法建房，之所以没有人举报，是因为基本上没有影响到村内任何人的利益。甚至他们认为违法建房是合法的。
（四）违法成本不高。
中华人民共和国农村土地承包法（2002通过）第五十六条 当事人一方不履行合同义务或者履行义务不符合约定的，应当依照《中华人民共和国合同法》的规定承担违约责任。第六十条 承包方违法将承包地用于非农建设的，由县级以上地方人民政府有关行政主管部门依法予以处罚。
此外，还有以下处罚方式：没收违法所得、限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋、没收符合规划的非法建筑可以并处罚款、恢复土地原状、责令退还非法占用的土地等③。
五、关于公平分配宅基地的建议
（一）有统一的分配标准或制度让农民知道。这个标准或制度应达到这样的效果，即违法建房一定会影响到其他农民的利益。这样可以使土地违法行为能被及时举报。同时这个制度应该是合法的并且是维护农民的利益，最好是经过农民集体讨论定下来的。
（二）关于有偿分配问题。宅基地使用权具有福利性是无偿取得的基本上成为共识。但是我认为在集体成员范围内可以有条件地有偿分配，而这样的有偿地分配恰恰是为了公平，换句话说这种分配如同拍卖。例如，对于因继承等合法原因而有多余的住宅或者确因创业、看病等原因需要出卖宅基地的，可以由集体有偿收回并有偿分配。
（三）怎样解决符合申请宅基地的条件但是在客观上村委会没有宅基地可供分配这个问题。这个问题比较复杂，涉及的利益比较多，村委会没有足够大的权力去解决。但毕竟出现这样的问题是少数，因此在实务上应由村民协商解决为上策。在熟人社会里他们很容易相互谅解。
（四）规定非法的宅基交易收益归集体。因为法律规定农村土地所有权属于集体，私人没有违法使用权。现有的宅基地分配现状是不公平的，规定非常的宅基地交易收益归集体，有利于名正言顺地收回宅基地，有利于促进村民对土地违法行为进行监督，有利于遏制违法建宅。
（五）完善宅基地收回制度。明确宅基地收回的具体条件，使收回宅基地具有可执行性；赋予村委会依法收回宅基地的义务及责任，有利于村委会积极地收回非法的宅基地。
（六）关于集中居住与集体经济组织股份制改革。这两个制度目前主要在经济比较发③ 相关法律依据：中华人民共和国土地管理法（2004年修正）第七十三条、第七十四条、第七十六条、第七十七条、第八十三条。
达的地方施行，传统的经济实力较弱的农村没有足够的经济实力去推行股份制也没有实力去实行集中居住（指建设农民社区）。但这种按人头数分配的方式无疑是公平的，也符合未来珍惜土地有效利用土地的趋势。只有集中居住，才能最大限度地利用土地，也符合国家的政策导向。国土资源部关于进一步完善农村宅基地管理制度切实维护农民权益的通知（2010通过），（十）逐步引导农民居住适度集中。对近期规划撤并的村庄，不再批准新建、改建和扩建住宅，应向规划的居民点集中。
综上所述，宅基分配过程中存在分配不公的问题。基于保护耕地的政策，宅基地渐渐地出现用地紧张问题，所以应坚持一户一宅的原则；完善宅基地收回制度，研究宅基分配问题，逐步建立公平合理的宅基分配制度。
参考文献
[1]程信和，刘国臻，房地产法学[M]，北京，北京大学出版社，2010年9月第2版
[2]贵州万村千乡网，
http://www.gzjcdj.gov.cn/wcqx/detailnew.jsp?id=588279 ，2011-11-03
[3]朱岩、高圣平、陈鑫,《中国物权法评注》[M]，北京大学出版社，2007年12月第1版。
[4]江平主编、费安玲副主编，《中国物权法教程》[M]，北京，知识产权出版社，2007年3月第1版。
[5]王利明，《物权法研究》（修订稿下卷）[M]，北京，中国人民大学出版社，2007年12月，第1版。
[6]中国社会科学院农村发展研究所，党国英，当前中国农村土地制度改革的现状与问题。
[7]杨善伟、纪素萍、张玉钦，日照市农村宅基地使用现状调研报告新农民新农民[J]，2011年第3期。
中文摘要
宅基地属于集体共有财产，宅基地使用权由私人行使。宅基地作为一种宝贵的有限的具有福利性质的集体共有的财产本应公平地分配，但是在现实中存在分配不公的现象，主要表现是宅基地过去属于私人财产，原本各人多寡不一，现行法律法规没有处理好这种因素，以致宅基地的分配从一开始就注定是不公平的；城乡规划只是单纯地考虑规划没有考虑公平地分配宅基地，以致在可建住宅的规划区内有些人没有承包地，而没有承包地就意味着需要申请宅基地也申请不了；村委会基本上没有可以直接分配的宅基地，对依法收回宅基也不积极。本文主要探析宅基分配过程中存在的分配不公平的问题。
关键词：宅基地，公平分配，收回
宅基地分配这一用语在现行法律中并无直接规定，但是在现有的法律及理论研究中还是存在宅基地分配这一说法的。在现行法律中有重新分配一说（物权法第五十九条），依逻辑推理，既然有重新分配，就应该有初始分配。国土资源部关于进一步完善农村宅基地管理制度切实维护农民权益的通知（2010-3-2通过），第五项中，也有“合理分配宅基地”的说法。王利明在《物权法研究》（2007年12月第1版）一书中说，“原则上应该坚持贯彻一户一宅政策：因为这一政策原则充分体现了分配正义„„”。在现实生活中作为集体财产的宅基地分配不公平也渐渐成为一个突出的问题。本文认为宅基地分配这一概念包括初始分配即申请取得、重新分配及收回再分配三项内容并主要从法律角度探讨在宅基地分配过程中存在的不公平问题。
一、现行宅基地分配模式
（一）、关于初始分配
关于宅基的初始分配即初次申请取得的规定，可以概括为：集体所有，申请取得，私人使用，符合规划，一户一宅，男女平等，限制流转，面积受限制，用途受限制，出卖、出租住宅后无权再申请①。这样的规定过于粗放，并没有规定足够具体的申请条件，加之登记制度不完善，很多农户喜新不厌旧，旧宅俗称老屋空着，在新地上建新的住宅。
（二）、关于重新分配
物权法（2007年通过）第一百五十四条 宅基地因自然灾害等原因灭失的，宅基地使用权消灭。对失去宅基地的村民，应当重新分配宅基地。 ① 相关法律规定：宪法（2004年修正）第十条第二款、物权法（2007年通过）152-155、中华人民共和国妇女权益保障法（2005年修正）第三十二条、中华人民共和国土地管理法（2004年修正）第八条第二款、第六十二条
本条规定了重新分配的条件，赋予宅基地灭失的农户重新分配权，可是具体执行起来，这种权利可能有名无实。因为要重新分配宅基地首先村民委员会手里拥有可用作宅基地的土地，但是事实上可建房的土地都是某些农户的承包地，而村民委员会并没多余的宅基地可供分配，因此本条规定失却前提性条件。
（三）、关于收回制度
物权法（2007年通过），第一百三十一条，承包期内发包人不得收回承包地。农村土地承包法等法律另有规定的，依照其规定。依本条规定，与农村住宅区毗连的依法可申请宅基地使用权的承包地，发包人也不得随意收回。发包人不能收回发包地就不可能有宅基地可供分配。而承包人对在可以建房的规划区内的承包地是不会轻易让出来的。
中华人民共和国土地管理法（2004年修正），第六十五条，有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：
（一）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的；
（二）不按照批准的用途使用土地的；
（三）因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。
依照前款第（一）项规定收回农民集体所有的土地的，对土地使用权人应当给予适当补偿。
根据这条规定，宅基地收回的条件是比较严格的。这样的规定与比较普遍的违法建宅现实并不适应。而且只是赋予发包方权利而没有明确其义务，因此即使违法建宅，发包方也不会积极主动地行使收回权。
（四）、分配程序
村民住宅用地，由村民提出申请、经集体组织即合作社或村民委员会讨论，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准。其中，涉及占用农用地的，应照有关规定 先办理农用地转用审批手续。[1]根据，村庄和集镇规划建设管理条例（中华人民共和国国务院令第116号），第十八条的规定，农村村民在村庄，集镇规划区内建住宅的，应当先向村集体经济组织或者村民委员会提出建房申请，经村民会议讨论通过后，由乡级人民政府根据村庄、集镇规划和土地利用规划批准,需要使用耕地的，程序还要复杂一些。此外，宅基地审批应坚持实施“三到场”。
具体的程序，例如贵州省的宅基地分配程序如下：1、村民向村组提出申请。 2、村组张榜公布并签署意见。 3、建管部门签署意见。4、国土资源所实地审核、填表。 5、镇政府审查意见。 6、国土资源所上报资料。 7、县国土资源局审查。 8、县人民政府审批。 9、公告[2]。
由以上申请程序可知，村委会只有决定权没有分配权，因此谁的承包地在可建宅的规划区内的，谁就可以申请宅基地；在可建宅的规划区内没有承包地的，想申请宅基地也申请不了，村委会也爱莫能助。现实状况是这样的，可建宅的规划区内的土地当初是和所有的承包地一样分配的，在这个规划区内并非人人都有承包地，而如今这些土地的性质潜在地发生了变化，即可以申请宅基地。
二、理论上宅基地应公平分配
公平合理地分配宅基地是由宅基地的以下性质决定的：
宅基地稀缺性。作为一种不可再生的稀缺的资源，是人们所希望得到的东西，如果没有建立合理的分配制度，一定会导致农民们激烈争夺。
宅基地是一种集体性资源。我国宪法第十条第二款规定，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。物权法也规定集体土地归集体成员集体所有。由于农村集体组织成员人人平等，对归属于集体所有的宅基地应当享有平等的权利；但对这种所有权归属于集体，使用权归属于个人的资源，集体中的成员人人想要，而资源有限，需求无限。农村集体组织对其成员应一视同仁，保障其成员对这种集体性资源拥有平等的权利。
宅基具有福利性。学界普遍认为宅基地具有福利性。“宅基地使用权是一种特殊的无偿用益物权。宅基地使用权承担着广大农民安身立命，居者有其地的社会福利性的任务，所以具有无偿性。”[3]“宅基地具有下列特点：„„（三）权利取得的无偿性。”[4]“宅基地的特点：„„取得和使用的无偿性”[5]
三、现实中宅基地分配不公
宅基地使用权作为一项农民福利，本应公平地分配，但是在宅基地分配过程中，却出现了不公平的问题。
（一）农民在农村现有房地产不平等。
一户不只一宅的现象普遍，宅基地闭置严重，面积超标。绝大多数都是一户一宅，有人一户多宅就是对大家不公平。“农村住房建设过度占用耕地也已经达到触目惊心的地步。据河南省国土资源厅调查统计，河南农村宅基用地浪费非常严重，其中仅‘空心村’就浪费耕地150万亩。河南省正阳县就存在大量的‘空心村’。农村住房的空置率相当高。在我调查的一个经济发展状况一般的华北村子，农民住房空置率达到15%左右（北京在30%左右）。有的地方住房空置率还要超过这个数值。没有空置的那些住房，居住的人口也相当少。”[6]“空置住宅大量存在，超标准占地现象较为普遍”。[7]小产权房问题突出。小产权房的出现似乎具有必然性，但其收益并不归集体。
（二）农民在圈地。
主要是指农民为了将来建房将现有的承包地稍加改造以备将来建房之需。现实生活中常见的手法是在自己的承包地堆上一石头以备将来作为地基、围成果园种上果树、填上泥土加高变农田为耕地可种菜种甘蔗，如此向外人宣示该块地是该承包权人将来要用来建房
的。这种现象非常普遍以致村落附近的耕地、农田都已变了样，甚至有不少已经成建成了民宅。我在一个村子里面看到一张大鱼塘被瓜分了，据说先占先得；一些农户住宅前面是鱼塘，于是其住宅向前推进，一座建筑拔地而起，可是没有人管。现有法律政策及执法对“小产权房”的管理鞭长莫及，以致“小产权房”泛滥。
（三）满足申请条件但客观上申请不了宅基地。
在现行法律法规规定下，农民申请宅基地，首先要对某一块地享有承包权，因此一些农户因为在住宅规划区内没有承包地，而想申请宅基地也申请不了。农民的后代将来更难以申请宅基地，因为今天的可以作为宅基地的土地，土地使用权已有归属。所以在今天已经出现了农民想在农村建房但没有宅基地的问题，何况他们的后代呢。
（四）申请费用不公平。
尽管学界公认宅基地是无偿取得的，但实际上申请宅基地使用权，有人不用钱，有人要用四五千元，有人要用过万元。同样是农民，同样是合法建房，但是费用却有如此大的差别。而根据印发《关于加强农村宅基地管理的意见》的通知 国土资发〔2004〕234号，
（七）健全宅基地管理制度。各地一律不得在宅基地审批中向农民收取新增建设用地土地有偿使用费。这个规定是合理的，因为宅基地属于集体所有，并非国家所有，国家没有权利对利用集体土地建宅收取费用。但是根据中华人民共和国耕地占用税暂行条例（中华人民共和国国务院令第511号），第五条、第十条①；广东省非农业建设补充耕地管理办法（2010-06-13），第十条②。
这两个规定，有点像以某种名义行收取宅基地有偿使用费之实。虽然这样的规定一定程度上限制了随便建宅及空置住宅，但由于执行中费用不一，农民们敢怒不敢言，同时也加重了确需要建房的农民的负担。
四、造成宅基地分配不公的原因
（一）现行法律法规忽视了一些历史因素。 ① 第五条耕地占用税的税额规定如下：
（一）人均耕地不超过1亩的地区（以县级行政区域为单位，下同），每平方米为10元至50元；
（二）人均耕地超过1亩但不超过2亩的地区，每平方米为8元至40元；
（三）人均耕地超过2亩但不超过3亩的地区，每平方米为6元至30元；
（四）人均耕地超过3亩的地区，每平方米为5元至25元。
国务院财政、税务主管部门根据人均耕地面积和经济发展情况确定各省、自治区、直辖市的平均税额。
第十条农村居民占用耕地新建住宅，按照当地适用税额减半征收耕地占用税。
② 耕地开垦费按照如下标准缴纳（按照每平方米计）：
（一）县、县级市辖区内18元； （二）地级以上市辖区内（不含所辖县、县级市）28元。
占用基本农田的，耕地开垦费每平方米加收20元。
村落的布局大体上是由祖先定下来的，因而老宅基地多为祖宗遗产，人人有份，一人可能不只一处住宅，而且面积也无统一标准，大宅院为数不少，这是宅基地分配前的历史状况。
首先，现行法律在没有收回农户多余的宅基地的情况下，直接规定分配宅基地，因而从一开始农民们拥有的宅基就是不平等的。上一辈农民有数处住宅或对村内适宜建宅的土地拥有地权，在现行法律规定下这些土地使用权，集体难以收回（因为收回宅基地是有条件的，土地管理法65条），而法律规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，因而成为造成宅基地闭置的原因之一。
其次，法律规定，宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。因此出现的状况是有人门前可停数辆车，旁边种了十几棵树，侧面紧挨着一个小菜园；而有的户却不得不两户共住一宅即一宅两户。
总之，现行法律法规对这些历史因素考虑不足，造成宅基地分配机会从一开始就不均等，以致不能对有限的宅基地资源公平地分配。
（二）相关法律法规不完善。
其一、宅基地分配条件规定不具体，以致可操作性差。现行法律对宅基地的申请取得的条件规定得过于原则性，因而在实践中随意性大，操作不一，缺乏严肃性，也难以严格地执行，例如“农村村民一户只能拥有一处宅基地”，即所谓的一户一宅，其中的户的定义就没有统一。
其二、城乡规划对宅基地分配产生重要影响，但规划法与宅基地分配的相关法律法规不衔接。一、城乡规划法单纯地规定规划的内容而忽视了对宅基地分配的影响。依据确保18亿亩耕地的政策、土地用途管制规定，以及城乡规划的有关规定，为保护耕地，限制将土地用于非农建设，政府相关部门在农村划定了界线，在可建住宅的规划区外原则上禁止建房。然而对可建住宅的规划区的土地并没有制定分配标准，而这些土地都是农民的承包地，有人拥有有两三块这样的土地，有人一块都没有。但是事实上，要申请取得新的宅基地，首先要对可建住宅的规划区内的土地享有土地承包经营权，并且对于这样的土地谁也不肯让出来，农村集体组织也不能随便收回。所以即使完全符合申请宅基地的条件，也会因为在可建住宅的规划区内没有土地承包经营权，而失去据以提出申请的前提。二、物权法第一百五十四条规定，宅基地因自然灾害等原因灭失的，宅基地使用权消灭。对失去宅基地的村民，应当重新分配宅基地。可是对这样完全失去宅基地的农民，集体经济组织因为没有可供分配的土地，因而重新分配宅基地给他们是无能为力的。三、城乡规划只有大规划没有小规划，宅基地审批不考虑村居布局。村居布局自古横不成行，竖不成列，羊肠小道，弯弯曲曲，而宅基地分配只管审批而不管规划，以致如今村内出行不便捷，排水不顺畅。总之，由于城乡规划法律法规没有考虑对宅基地分配的影响，以致有的人可以轻而易举地申请宅基地，有的人非常需要宅基地也完全符合申请宅基地的条件却欲申请而不能。
其三、对收回制度的规定不完善。对收回的情形规定得过窄，过于原则性，因而很多
可以收回宅基地的情形却难以收回；没有明确收回同时应该具有义务性质，因而村委会收回宅基地的主动性不足。此外，宅基地收回制度不完善，导致村委会手里并没有宅基地可供分配。
（三）农民的法律观念比较淡薄。
很多人违法建房，之所以没有人举报，是因为基本上没有影响到村内任何人的利益。甚至他们认为违法建房是合法的。
（四）违法成本不高。
中华人民共和国农村土地承包法（2002通过）第五十六条 当事人一方不履行合同义务或者履行义务不符合约定的，应当依照《中华人民共和国合同法》的规定承担违约责任。第六十条 承包方违法将承包地用于非农建设的，由县级以上地方人民政府有关行政主管部门依法予以处罚。
此外，还有以下处罚方式：没收违法所得、限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋、没收符合规划的非法建筑可以并处罚款、恢复土地原状、责令退还非法占用的土地等③。
五、关于公平分配宅基地的建议
（一）有统一的分配标准或制度让农民知道。这个标准或制度应达到这样的效果，即违法建房一定会影响到其他农民的利益。这样可以使土地违法行为能被及时举报。同时这个制度应该是合法的并且是维护农民的利益，最好是经过农民集体讨论定下来的。
（二）关于有偿分配问题。宅基地使用权具有福利性是无偿取得的基本上成为共识。但是我认为在集体成员范围内可以有条件地有偿分配，而这样的有偿地分配恰恰是为了公平，换句话说这种分配如同拍卖。例如，对于因继承等合法原因而有多余的住宅或者确因创业、看病等原因需要出卖宅基地的，可以由集体有偿收回并有偿分配。
（三）怎样解决符合申请宅基地的条件但是在客观上村委会没有宅基地可供分配这个问题。这个问题比较复杂，涉及的利益比较多，村委会没有足够大的权力去解决。但毕竟出现这样的问题是少数，因此在实务上应由村民协商解决为上策。在熟人社会里他们很容易相互谅解。
（四）规定非法的宅基交易收益归集体。因为法律规定农村土地所有权属于集体，私人没有违法使用权。现有的宅基地分配现状是不公平的，规定非常的宅基地交易收益归集体，有利于名正言顺地收回宅基地，有利于促进村民对土地违法行为进行监督，有利于遏制违法建宅。
（五）完善宅基地收回制度。明确宅基地收回的具体条件，使收回宅基地具有可执行性；赋予村委会依法收回宅基地的义务及责任，有利于村委会积极地收回非法的宅基地。
（六）关于集中居住与集体经济组织股份制改革。这两个制度目前主要在经济比较发③ 相关法律依据：中华人民共和国土地管理法（2004年修正）第七十三条、第七十四条、第七十六条、第七十七条、第八十三条。
达的地方施行，传统的经济实力较弱的农村没有足够的经济实力去推行股份制也没有实力去实行集中居住（指建设农民社区）。但这种按人头数分配的方式无疑是公平的，也符合未来珍惜土地有效利用土地的趋势。只有集中居住，才能最大限度地利用土地，也符合国家的政策导向。国土资源部关于进一步完善农村宅基地管理制度切实维护农民权益的通知（2010通过），（十）逐步引导农民居住适度集中。对近期规划撤并的村庄，不再批准新建、改建和扩建住宅，应向规划的居民点集中。
综上所述，宅基分配过程中存在分配不公的问题。基于保护耕地的政策，宅基地渐渐地出现用地紧张问题，所以应坚持一户一宅的原则；完善宅基地收回制度，研究宅基分配问题，逐步建立公平合理的宅基分配制度。
参考文献
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