摘 要：基层公务员的依法行政能力决定着我国依法行政的整体发展程度。加强依法行政能力建设,必须努力健全行政监督机制,强化对公务员依法行政工作的监督；进一步完善考核评估机制，提高依法行政工作的实效；充分落实民主参与机制，维护人民群众在依法行政工作中的主体地位。 关键词：公务员；依法行政；行政监督 中图分类号：D630.3 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2011）35-0022-02 依法行政是现代法治国家公认的一项政府行使公权力所必须遵循的基本准则，在现代法治国家的政治生活和行政管理中具有重要地位。现阶段我国经济社会发展正处于重要战略机遇期和矛盾凸显期，各级政府依法行政工作面临着诸多挑战，与此同时赋予了依法行政新的内涵。基层政府，尤其是基层公务员承载着各项公共行政管理服务政策的具体落实，其依法行政素质能力的提高最终决定着政府依法行政整体形象评价。 一、现阶段依法行政的基本要求 依法行政作为现代法治政府的一项基本权力规则，在不同国家，不同历史时期均有着不同的内涵和要求。2004年国务院颁布《全面推进依法行政实施纲要》，对我国“依法行政”进行了“官方阐释”，对推进依法行政进行了全面部署。2008年国务院又一次颁布了《关于加强市县政府依法行政工作的决定》，全面剖析和提出了依法行政工作的重心在市县政府。在我国，依法行政的基本要求主要体现以下方面。 1.主体法定。行政主体是行政活动的具体实施者，是行政法律关系的主要一方。依法行政的主体必须是依照法定程序产生的、并由宪法和法律授予行政权力的机关。一般而言，行政主体的资格、权力来源、编制、职权范围、活动原则等都是由宪法和法律进行严格规定。 2.职权法定。行政机关的职权是指国务院及其所属各部门和各级地方政府及其所属部门所拥有的职权，是由宪法和法律来规定的。对于行政机关来说，法律没有对其进行授权的，即是禁止其行使。 3.行为合法。依法行政对行政行为的要求包括：行为依据法定，即行政机关必须依据法律或法规规定的职责职权范围、活动的手段方式以及程序行使职权行为；活动范围法定，法律对不同行政主体规定了不同的权限、职责，行政主体只能在法定权限内实施行为；行政程序法定，程序合法是行政行为合法性评判的必备要素。 4.行政合理。合理行政要求行政机关及其公务员在行政行为过程中的动因必须符合行政目的，其行为的选择应建立在正当考虑的基础上，行为的内容应合乎情理。 5.权责统一。权责统一是公权力运行逻辑的必然要求。法律在授予行政机关管理经济、社会事务权力的同时，也赋予了行政机关相应的责任和义务。行政主体承担违法行政所引起的法律责任是实现依法行政的重要保证，是构建法律所预期的社会秩序的制度保障。 6.诚实守信。《全面推进依法行政实施纲要》中明确指出，行政机关制定的规章、政策应该保持相对稳定，不能朝令夕改；因违法行政造成相对人人身、财产损失的，要依法予以赔偿。出于国家利益、公共利益或者其他法定事由撤回或者变更行政决定的，对行政相对人因此受到的损失应依法予以补偿。 二、新时期提升公务员依法行政能力的制度要求 1.必须坚持依法行政的基本原则。要树立职权法定和权责统一的观念：任何行政职权的取得和行使都必须符合法律。承担责任是现代法治政府的第一要义，政府的权力来源于人民，政府理应承担起与权力对等的责任，对人民负责；政府违法行使权力要承担责任，违法不作为也要承担责任。必须坚持党的领导、人民当家做主和依法治国三者的有机统一；必须把维护最广大人民的根本利益作为政府工作的出发点，必须维护宪法权威，确保法制统一和政令畅通；必须把发展作为执政兴国的第一要务，坚持以人为本、全面协调可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展。 2.必须认真落实依法行政的基本要求。一是要做到合法行政。行政机关实施行政管理,应当依照法律、法规、规章的规定进行；没有法律、法规、规章的规定，行政机关不得做出影响公民、法人和其他组织合法权益或增加公民法人和其他组织义务的决定。二是要做到合理行政。行政机关实施行政管理，应当遵循公平、公正原则。要平等对待行政管理相对人,不偏私，不歧视。行使自由裁量权应当符合法律目的，排除不当因素的干扰，所采取的措施和手段应当必要适当，行政机关实施行政管理可以采用多种方式。实现行政目的时应当避免采用损害当事人权益的方式。三是要做到程序正当。行政机关实施行政管理，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的外，应当公开，注意听取公民、法人和其他组织的意见，要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。行政机关工作人员履行职责，与行政管理相对人存在利害关系时，应当回避。 3.必须确立依法行政的正确价值取向。就是要做到执政为民，服务于民，公正为民，务实清廉，始终与人民群众同呼吸、共命运、心连心，坚决反对脱离群众以权谋私。这种价值取向包含两方面的含义：一方面，执政为民、服务于民的依法行政价值取向，既包括服务于公益，也包括服务于个人。另一方面，执政为民服务于民的依法行政价值取向，既包括服务于当代人，也包括服务于未来的子孙后代。首先，必须坚持可持续发展的原则。为了既满足当代人生活和发展的需要，又不至于对后代人的需求、生存和发展构成危害，就需要寻求一条经济、社会、环境和资源相互协调的可持续发展道路。其次，可持续发展战略的实施主要靠行政机关的依法行政来保障。这就要求行政机关在依法行政中，妥善处理好短期利益和长远利益的关系，在价值取向上不能仅考虑到当前的利益，还必须考虑长远利益，不仅要为当代人服务而且还应为子孙后代着想。 三、提升基层公务员依法行政能力的路径分析 1.努力健全行政监督机制，强化对公务员依法行政工作的监督。要进一步拓宽对公务员的监督范围和内容，除了继续加强廉政监督外，还要突出对公务员履行职责能力的监督，始终保持其能在法律的规范下依法办事；加强对公务员工作绩效的监督，确保各项工作的及时顺利完成。首先，各级政府应当自觉接受同级人大及其常委会的监督，向其报告工作、接受质询；自觉接受政协的民主监督，虚心听取其对政府工作的意见和建议。其次，要创新层级监督新机制，强化上级行政机关对下级行政机关的监督。上级行政机关要建立健全经常性的监督制度，探索层级监督的新方式，加强对下级行政机关及其公务员具体行政行为的监督。此外，监察、审计等专门监督机关要切实履行职责，依法独立开展专门监督。监察、审计等专门监督机关要与检察机关密切配合，及时通报情况，形成监督合力。具体而言，广大监督部门要从以下四个方面加强对公务员依法行政工作的监督：一是各级人大及其常委会应根据实际情况制定并完善依法行政和监督依法行政方面的地方性法规，把依法行政工作纳入法制化的运行轨道；二是审议依法行政工作体制和工作机制的改革方案，看是否形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制；三是人大、政协、司法等部门要组织对政府和部门依法行政工作情况的检查考评、述职评议和司法监督工作，严格对行政过错责任部门的领导实施责任追究；四是人大及上级行政机关要认真审议依法行政工作经费保障计划，为行政立法、行政执法和行政执法监督提供经费保障，使行政机关公务人员真正做到权力同责任挂钩，同利益脱钩。
2.进一步完善考核评估机制，提高依法行政工作的实效。一是制定依法行政工作绩效考核评估办法。明确考核评估的主体，把上级政府法制部门对下级政府法制部门的考核评议，变为党委、人大和政府对下级政府和政府各部门的评估考核，使考核评估具有权威性；明确考核的内容,把对一般工作的考核评估,变为对依法行政工作绩效的评估,用绩效衡量工作，推进工作；明确考核评估的基本程序和方式，减少考核评估的随意性、不确定性，增强评估考核的客观性、公正性和可信度；明确考核评估结果的奖惩，把考核评估的结果作为党委、人大对政府和部门主要领导选拔使用的基本依据。二是建立考核评估的量化指标体系。要通过设定政府法制机构设立及人员的配备、依法行政工作经费的保障、依法行政工作条件的改善、人民群众对地区和部门依法行政工作满意程度、政府和部门领导是否依法决策等具体量化指标，突出对依法行政工作实施领导情况的考核；要通过设定地方性法规、政府规章和政策措施实施效果的评估，组织人民群众参与立法听证，讨论立法草案的情况，地方性法规、规章和文件备案审查结果等具体量化指标，突出对政府和部门立法质量的考核。三是完善考核评估的方式。通过报告工作、述职评议、领导班子考核、组织公民评议等方式，逐步把依法行政工作的考核评估纳入党委、人大对政府及其工作部门实施领导和监督的范围之内，作为上级政府对下级政府、政府对部门实施领导和考核的基本途径，作为群众评议行政机关，监督政府的重要内容和具体方式，以不断推进和深化依法行政工作。 3.充分落实民主参与机制，维护人民群众在依法行政工作中的主体地位。依法行政工作要真正反映民意、集中民智、维护民利、凝聚民心。人民群众是依法行政工作的主体，对政府工作具有知情权、参与权、监督权、评判权。广泛有序的民主参与，既是依法行政工作的本质要求，也是依法行政工作的社会基础和动力源泉。完善依法行政工作的民主参与机制，一要建立和完善民主参与的具体制度。在政府立法方面要建立完善立法项目和立法草案公开征集制度、专家论证制度、立法草案公开征求意见制度、立法草案审议民主旁听制度、地方法规、政府规章实施民主评估制度等。在行政执法和行政执法监督方面，要建立和完善行政执法批评投诉制度、行政处罚、行政许可听证制度、行政违法媒体曝光制度、重大违法案件举报奖励制度和行政执法民主评议制度。二要建立民主参与的信息平台。要充分利用政府网站和新闻媒体等现代化信息手段，建立民主参与的信息平台，使公民广泛地参与政府立法、行政执法、行政执法监督工作。在网络和新闻媒体上公开行政执法机关的执法依据、执法内容、执法结果，建立网上行政服务中心，实施网上服务及时解决公民、法人和其他社会组织遇到的法律问题，满足人民群众的法律需求；在网络和新闻媒体上受理人民群众的投诉建议和行政复议申请，公布重大行政违法案件和处理结果，对行政执法机关实施行政执法责任制的情况进行评议。 参考文献： [1]应松年.行政法学新论[M].北京:中国方正出版社,1999. [2]张树义.行政法学[M].北京:中国政法大学出版社,1995. [3]姜明安.行政法与行政诉讼法[M].北京:北京大学出版社,1999.
摘 要：基层公务员的依法行政能力决定着我国依法行政的整体发展程度。加强依法行政能力建设,必须努力健全行政监督机制,强化对公务员依法行政工作的监督；进一步完善考核评估机制，提高依法行政工作的实效；充分落实民主参与机制，维护人民群众在依法行政工作中的主体地位。 关键词：公务员；依法行政；行政监督 中图分类号：D630.3 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2011）35-0022-02 依法行政是现代法治国家公认的一项政府行使公权力所必须遵循的基本准则，在现代法治国家的政治生活和行政管理中具有重要地位。现阶段我国经济社会发展正处于重要战略机遇期和矛盾凸显期，各级政府依法行政工作面临着诸多挑战，与此同时赋予了依法行政新的内涵。基层政府，尤其是基层公务员承载着各项公共行政管理服务政策的具体落实，其依法行政素质能力的提高最终决定着政府依法行政整体形象评价。 一、现阶段依法行政的基本要求 依法行政作为现代法治政府的一项基本权力规则，在不同国家，不同历史时期均有着不同的内涵和要求。2004年国务院颁布《全面推进依法行政实施纲要》，对我国“依法行政”进行了“官方阐释”，对推进依法行政进行了全面部署。2008年国务院又一次颁布了《关于加强市县政府依法行政工作的决定》，全面剖析和提出了依法行政工作的重心在市县政府。在我国，依法行政的基本要求主要体现以下方面。 1.主体法定。行政主体是行政活动的具体实施者，是行政法律关系的主要一方。依法行政的主体必须是依照法定程序产生的、并由宪法和法律授予行政权力的机关。一般而言，行政主体的资格、权力来源、编制、职权范围、活动原则等都是由宪法和法律进行严格规定。 2.职权法定。行政机关的职权是指国务院及其所属各部门和各级地方政府及其所属部门所拥有的职权，是由宪法和法律来规定的。对于行政机关来说，法律没有对其进行授权的，即是禁止其行使。 3.行为合法。依法行政对行政行为的要求包括：行为依据法定，即行政机关必须依据法律或法规规定的职责职权范围、活动的手段方式以及程序行使职权行为；活动范围法定，法律对不同行政主体规定了不同的权限、职责，行政主体只能在法定权限内实施行为；行政程序法定，程序合法是行政行为合法性评判的必备要素。 4.行政合理。合理行政要求行政机关及其公务员在行政行为过程中的动因必须符合行政目的，其行为的选择应建立在正当考虑的基础上，行为的内容应合乎情理。 5.权责统一。权责统一是公权力运行逻辑的必然要求。法律在授予行政机关管理经济、社会事务权力的同时，也赋予了行政机关相应的责任和义务。行政主体承担违法行政所引起的法律责任是实现依法行政的重要保证，是构建法律所预期的社会秩序的制度保障。 6.诚实守信。《全面推进依法行政实施纲要》中明确指出，行政机关制定的规章、政策应该保持相对稳定，不能朝令夕改；因违法行政造成相对人人身、财产损失的，要依法予以赔偿。出于国家利益、公共利益或者其他法定事由撤回或者变更行政决定的，对行政相对人因此受到的损失应依法予以补偿。 二、新时期提升公务员依法行政能力的制度要求 1.必须坚持依法行政的基本原则。要树立职权法定和权责统一的观念：任何行政职权的取得和行使都必须符合法律。承担责任是现代法治政府的第一要义，政府的权力来源于人民，政府理应承担起与权力对等的责任，对人民负责；政府违法行使权力要承担责任，违法不作为也要承担责任。必须坚持党的领导、人民当家做主和依法治国三者的有机统一；必须把维护最广大人民的根本利益作为政府工作的出发点，必须维护宪法权威，确保法制统一和政令畅通；必须把发展作为执政兴国的第一要务，坚持以人为本、全面协调可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展。 2.必须认真落实依法行政的基本要求。一是要做到合法行政。行政机关实施行政管理,应当依照法律、法规、规章的规定进行；没有法律、法规、规章的规定，行政机关不得做出影响公民、法人和其他组织合法权益或增加公民法人和其他组织义务的决定。二是要做到合理行政。行政机关实施行政管理，应当遵循公平、公正原则。要平等对待行政管理相对人,不偏私，不歧视。行使自由裁量权应当符合法律目的，排除不当因素的干扰，所采取的措施和手段应当必要适当，行政机关实施行政管理可以采用多种方式。实现行政目的时应当避免采用损害当事人权益的方式。三是要做到程序正当。行政机关实施行政管理，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的外，应当公开，注意听取公民、法人和其他组织的意见，要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。行政机关工作人员履行职责，与行政管理相对人存在利害关系时，应当回避。 3.必须确立依法行政的正确价值取向。就是要做到执政为民，服务于民，公正为民，务实清廉，始终与人民群众同呼吸、共命运、心连心，坚决反对脱离群众以权谋私。这种价值取向包含两方面的含义：一方面，执政为民、服务于民的依法行政价值取向，既包括服务于公益，也包括服务于个人。另一方面，执政为民服务于民的依法行政价值取向，既包括服务于当代人，也包括服务于未来的子孙后代。首先，必须坚持可持续发展的原则。为了既满足当代人生活和发展的需要，又不至于对后代人的需求、生存和发展构成危害，就需要寻求一条经济、社会、环境和资源相互协调的可持续发展道路。其次，可持续发展战略的实施主要靠行政机关的依法行政来保障。这就要求行政机关在依法行政中，妥善处理好短期利益和长远利益的关系，在价值取向上不能仅考虑到当前的利益，还必须考虑长远利益，不仅要为当代人服务而且还应为子孙后代着想。 三、提升基层公务员依法行政能力的路径分析 1.努力健全行政监督机制，强化对公务员依法行政工作的监督。要进一步拓宽对公务员的监督范围和内容，除了继续加强廉政监督外，还要突出对公务员履行职责能力的监督，始终保持其能在法律的规范下依法办事；加强对公务员工作绩效的监督，确保各项工作的及时顺利完成。首先，各级政府应当自觉接受同级人大及其常委会的监督，向其报告工作、接受质询；自觉接受政协的民主监督，虚心听取其对政府工作的意见和建议。其次，要创新层级监督新机制，强化上级行政机关对下级行政机关的监督。上级行政机关要建立健全经常性的监督制度，探索层级监督的新方式，加强对下级行政机关及其公务员具体行政行为的监督。此外，监察、审计等专门监督机关要切实履行职责，依法独立开展专门监督。监察、审计等专门监督机关要与检察机关密切配合，及时通报情况，形成监督合力。具体而言，广大监督部门要从以下四个方面加强对公务员依法行政工作的监督：一是各级人大及其常委会应根据实际情况制定并完善依法行政和监督依法行政方面的地方性法规，把依法行政工作纳入法制化的运行轨道；二是审议依法行政工作体制和工作机制的改革方案，看是否形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制；三是人大、政协、司法等部门要组织对政府和部门依法行政工作情况的检查考评、述职评议和司法监督工作，严格对行政过错责任部门的领导实施责任追究；四是人大及上级行政机关要认真审议依法行政工作经费保障计划，为行政立法、行政执法和行政执法监督提供经费保障，使行政机关公务人员真正做到权力同责任挂钩，同利益脱钩。
2.进一步完善考核评估机制，提高依法行政工作的实效。一是制定依法行政工作绩效考核评估办法。明确考核评估的主体，把上级政府法制部门对下级政府法制部门的考核评议，变为党委、人大和政府对下级政府和政府各部门的评估考核，使考核评估具有权威性；明确考核的内容,把对一般工作的考核评估,变为对依法行政工作绩效的评估,用绩效衡量工作，推进工作；明确考核评估的基本程序和方式，减少考核评估的随意性、不确定性，增强评估考核的客观性、公正性和可信度；明确考核评估结果的奖惩，把考核评估的结果作为党委、人大对政府和部门主要领导选拔使用的基本依据。二是建立考核评估的量化指标体系。要通过设定政府法制机构设立及人员的配备、依法行政工作经费的保障、依法行政工作条件的改善、人民群众对地区和部门依法行政工作满意程度、政府和部门领导是否依法决策等具体量化指标，突出对依法行政工作实施领导情况的考核；要通过设定地方性法规、政府规章和政策措施实施效果的评估，组织人民群众参与立法听证，讨论立法草案的情况，地方性法规、规章和文件备案审查结果等具体量化指标，突出对政府和部门立法质量的考核。三是完善考核评估的方式。通过报告工作、述职评议、领导班子考核、组织公民评议等方式，逐步把依法行政工作的考核评估纳入党委、人大对政府及其工作部门实施领导和监督的范围之内，作为上级政府对下级政府、政府对部门实施领导和考核的基本途径，作为群众评议行政机关，监督政府的重要内容和具体方式，以不断推进和深化依法行政工作。 3.充分落实民主参与机制，维护人民群众在依法行政工作中的主体地位。依法行政工作要真正反映民意、集中民智、维护民利、凝聚民心。人民群众是依法行政工作的主体，对政府工作具有知情权、参与权、监督权、评判权。广泛有序的民主参与，既是依法行政工作的本质要求，也是依法行政工作的社会基础和动力源泉。完善依法行政工作的民主参与机制，一要建立和完善民主参与的具体制度。在政府立法方面要建立完善立法项目和立法草案公开征集制度、专家论证制度、立法草案公开征求意见制度、立法草案审议民主旁听制度、地方法规、政府规章实施民主评估制度等。在行政执法和行政执法监督方面，要建立和完善行政执法批评投诉制度、行政处罚、行政许可听证制度、行政违法媒体曝光制度、重大违法案件举报奖励制度和行政执法民主评议制度。二要建立民主参与的信息平台。要充分利用政府网站和新闻媒体等现代化信息手段，建立民主参与的信息平台，使公民广泛地参与政府立法、行政执法、行政执法监督工作。在网络和新闻媒体上公开行政执法机关的执法依据、执法内容、执法结果，建立网上行政服务中心，实施网上服务及时解决公民、法人和其他社会组织遇到的法律问题，满足人民群众的法律需求；在网络和新闻媒体上受理人民群众的投诉建议和行政复议申请，公布重大行政违法案件和处理结果，对行政执法机关实施行政执法责任制的情况进行评议。 参考文献： [1]应松年.行政法学新论[M].北京:中国方正出版社,1999. [2]张树义.行政法学[M].北京:中国政法大学出版社,1995. [3]姜明安.行政法与行政诉讼法[M].北京:北京大学出版社,1999.