关于移民搬迁安置问题的思考与建议
作者：张宁 更新时间：2012-2-20
2011年9月上旬，按照市人大常委会统一组织安排，对白河、旬阳两县的6个移民安置小区及新区进行了视察、调研。笔者提出如下感悟、体会和建议。
一、总体印象
移民搬迁安置工作虽直接启动时间不长，但其政策背景可追溯到早些时候的"迁移式扶贫"、社会主义新农村建设、村民综合服务中心建设、统筹城乡发展、公共服务均等化、"7.18"灾后恢复重建等一系列相关政策和举措，移民搬迁安置与上述工作有极大的相关性、连续性甚至交叉性，同时又以集中安置为突出特色；2010年"7.18"后，省委省政府做出了从2011年起启动"陕南地区移民搬迁安置"和"陕北白于山区扶贫移民搬迁"工程的决定，提出了用10年时间完成240余万人（我市共22.6万户88万人）的移民搬迁安置的战略任务；今年此项工作全面启动以后，县政府高度重视，机遇意识强，积极性主动性高，在目前已确定的具体政策背景下，从县情实际出发，迅速启动，初步形成了规划引领、高点起步、统筹安排、整合资源、扎实推进、初见成效的局面。白河县按照"1630"--即打造1个宜居县城（5万人）、6个重点集镇（5万人）、30个生态社区（5万人）的总体规划，通过"统规统建、统规自建、统规迁建"三种方式，先后捆绑投入各类资金6亿多元，累计已有5400户2.5万人迁入城镇、社区。截至8月底；旬阳县按照建设"万人集镇、千人社区、500人以上中心村、30户以上集中安置点"的总体思路，已累计启动移民搬迁安置建房2902户11521人，占年度任务的83%，其中已竣工558户2381人，占年度计划的16%，分散安置启动776户3165人，目前80%的农户已完成房屋主体建设。而且，从认识理念上看，已形成共识，大家普遍认为省委省政府此项决策切合安康实际、符合山区发展规律、为民惠民利民，是一项治根治本、长治久安之策，并深信此举现实意义重大、战略意义深远，坚定不移推进，必有卓越成效。在实践操作层面，也摸索出了一些经验，比如"县城--集镇--新村--生态社区"四位一体的城乡体系构架，"统规统建、统规自建、统规迁建"的建设方式，"巴山民居"、"徽派民居"、"欧式民居"等不同风格特色的社区模式，"政府主导、农民自愿、分类指导、相对集中、 规划引领、产业支撑、基础先行、服务配套，有业安置、持续发展"的原则要求，"工商企业下乡建设"、"外出老板返乡建设"、"村组干部带头建设"的建设模式，按"渠道不乱、用途不变、各负其责、各记其功"的原则进行项目整合的资金统筹办法等等。当然，整体上还处于开局起步阶段，需要探讨研究完善的方面还很多，急需破解的难题也不少。
二、感悟体会
通过实地观察了解，也获得了一些新的认识和感悟。主要是对移民搬迁重大意义的认识有所深化。移民搬迁这件事，不是一个简单的把农民从山上搬到山下的问题，而是大有深意的战略举措。
首先，这件事意味着山区人口的大迁移、生产力布局的大调整。这是我市解放以来第一次非自然形态的人口大迁移，是一次遵循自然规律的人口大迁移，是一次着力解决人口布局最基本层面科学性合理性问题的大迁移。常言道，"安居乐业"，安居是第一位的、最基本层面的问题，长期以来却被严重忽视。"7.18"给我们上了一课，使我们认识到，在安康这样一个欠发达山区，解决"三农"问题最基本层面、最带有根本性质的任务，就是要实行彻底的移民政策，解决山地危居群众的安全避险和长治久安问题。
人口的迁徙、转移、积聚，从来都和经济社会发展密切相关。人口的大迁移，实质又是一个农村生产力布局的大调整问题，将改变几千年沿袭下来的居住习惯，实现农村生产力由分散布局到集中布局的历史性新跨越。这种布局的调整，将奠定农村发展的新的战略基础，有利于推进城镇化，有利于缩小城乡差别，有利于土地流转集中，有利于促进二、三产发展和产业集聚，有利于农民转换身份、就地就业，有利于农村社会事业的发展。
其次，这件事意味着经济社会发展目标模式的大转换。我们过去的发展，是城乡分离、城乡分治、重城轻乡、重工轻农的模式，城市在发展、乡村也在发展，但却是"两股道"上跑的车，互不关联、极不均衡、
极不协调，更谈不上良性互动。现在统筹城乡发展的背景下，通过大规模的移民搬迁和新型社区建设，则将从根本上改变未来城乡经济社会发展的目标模式，创造一个城乡一体化、内在联系紧密的、全新的城乡经济社会体系。我们完全可以设想，我们今天所要努力建设的这个"城乡一体化"的社会体，将由政府提供统一的、均等化的公共服务和公共产品，均等化的社会服务和保障不分城乡、日趋完善。这个由统一的社会制度、机制所保障、服务的社会有机体有两极：一极是集中聚居的城市化的村民社区，规模大小不一，渐次递进延伸上去，是集镇、中心集镇、县城、中心城市、大城市、特大城市，特大城市是这个社会体的另一极；永远有人会生活在农村，但无论生活在哪里，社会公共服务政策是一致的，在农村居住的人也是城市化的生活方式，城乡"二元"制度壁垒消失，许多人也许会放弃城市而选择宁静的乡村生活。我认为应该按照这个目标定位来规划、设计未来城镇化的发展。
第三，这件事意味着农民生存生活生产方式的大转变。生存方式上由千家万户分散居住到整村甚至跨行政村、跨区域相对集中居住，相对集中的生存方式再加上相对集中的公共服务和公共产品供给，必然带来农民生活方式的根本变革--城市化，必然带来农村土地流转集中的可能和趋势，必然带来农村产业的集聚和生产方式的根本性转变--集中集约生产、产业化发展、规模化经营等等。这将从根本上动摇农业社会基本条件，从而为工业社会、信息社会奠定新的基础。
上述三个方面的意义和价值，在我市经济社会发展演进中，都是带有根本性和革命性的。所以，不管这件事有多少困难、面临多大难题，我们都必须坚定信念、坚持不懈的扎实做下去。
三、几点建议
1、进一步完善规划。在这件事上，科学规划的意义尤其重大。一定要始终坚持科学规划引领，一定要有全域规划作背景和依托，一定要有长远观点、前瞻意识和兼容意识。布局布点一定要科学合理，要有20年、30年乃至更长远的发展理念，要经得起时间、实践和未来发展的考验与检验；布点上有的社区属于城镇扩张的范畴，既要依托城镇、又要在城镇功能定位和布局体系中彰显特色，并与城镇形成互补；有的社区既不属于现实集镇范畴，又不是过去意义上的村的范畴，而且规模潜力较大，跨村设置跨区域集聚的可能性极大，类似这样的社区，也许我们现在建设的就是未来的新的集镇、城市，这就要按照建造新的集镇的理念来规划设计，考虑它的功能定位和配置；有的社区或集聚小区规模较小，接受辐射空间距离较远，相对独立性较大，扩充的可能和空间十分有限，就要充分考虑它的自身功能的相对完整，同时要考虑它在全局布局中的串珠效应，以便捷通达的交通来弥补其不足。规划上还应考虑预留发展空间问题和土地的集约使用问题。
2、着力破解资金难题。目前移民搬迁安置工作的硬性制约还在资金上。一是房屋建设资金配套难度大。现在我们所到的两个县，都是按照灾后恢复重建的17000元标准启动建设的；若按省上政策规定的60、80、100平方米，实行农户分别承担1万元、2.5万元、4万元，其余在省财政安排10000元的基础上，由省和市、县（区）各按50%比例负担的办法，从县级财力实力看，配套资金确有较大难度。二是基础设施配套投资也是一大难题。白河已基本建成的枣树村新型社区集中安置100户，已建房屋50栋，基础设施建设资金1423万元，户均14万元。其他档次低一些的社区，户均也至少需8万元，旬阳则高于这个数字。三是公共服务配套也许要国家项目支持。比如学校、卫生室、文化、体育等公共服务设施的配套问题。四是有业安置也需要扶持乡镇中小企业和全民创业的配套政策。破解资金难题的现实路径大体上有三：一是省市县财政直接投入，这方面空间不是很大；二是通过"资金捆绑"，将相关项目资金整合到移民搬迁上来集中使用；三是商业资本投入，这需要方式方法创新；四是民间自筹。但总的情况是，点上推进难度且大，将来面上推开可能问题更大。
3、10年88万人移民搬迁任务的完成有一个科学排序问题。主要是要有一个总体的安排，区分有能力自建、有帮扶可建和完全需要政府买单三种情况，进行合理计划排序，将硬骨头逐年分解，否则先易后难，硬骨头全都集中到后面去啃，也是有问题的。此外，新建社区土地的集约使用，及时布局劳动密集型产业，配套公共服务和探索未来社区管理办法，农民观念、生产生活方式的转变等等，都是应当予以高度重视的问题。
关于移民搬迁安置问题的思考与建议
作者：张宁 更新时间：2012-2-20
2011年9月上旬，按照市人大常委会统一组织安排，对白河、旬阳两县的6个移民安置小区及新区进行了视察、调研。笔者提出如下感悟、体会和建议。
一、总体印象
移民搬迁安置工作虽直接启动时间不长，但其政策背景可追溯到早些时候的"迁移式扶贫"、社会主义新农村建设、村民综合服务中心建设、统筹城乡发展、公共服务均等化、"7.18"灾后恢复重建等一系列相关政策和举措，移民搬迁安置与上述工作有极大的相关性、连续性甚至交叉性，同时又以集中安置为突出特色；2010年"7.18"后，省委省政府做出了从2011年起启动"陕南地区移民搬迁安置"和"陕北白于山区扶贫移民搬迁"工程的决定，提出了用10年时间完成240余万人（我市共22.6万户88万人）的移民搬迁安置的战略任务；今年此项工作全面启动以后，县政府高度重视，机遇意识强，积极性主动性高，在目前已确定的具体政策背景下，从县情实际出发，迅速启动，初步形成了规划引领、高点起步、统筹安排、整合资源、扎实推进、初见成效的局面。白河县按照"1630"--即打造1个宜居县城（5万人）、6个重点集镇（5万人）、30个生态社区（5万人）的总体规划，通过"统规统建、统规自建、统规迁建"三种方式，先后捆绑投入各类资金6亿多元，累计已有5400户2.5万人迁入城镇、社区。截至8月底；旬阳县按照建设"万人集镇、千人社区、500人以上中心村、30户以上集中安置点"的总体思路，已累计启动移民搬迁安置建房2902户11521人，占年度任务的83%，其中已竣工558户2381人，占年度计划的16%，分散安置启动776户3165人，目前80%的农户已完成房屋主体建设。而且，从认识理念上看，已形成共识，大家普遍认为省委省政府此项决策切合安康实际、符合山区发展规律、为民惠民利民，是一项治根治本、长治久安之策，并深信此举现实意义重大、战略意义深远，坚定不移推进，必有卓越成效。在实践操作层面，也摸索出了一些经验，比如"县城--集镇--新村--生态社区"四位一体的城乡体系构架，"统规统建、统规自建、统规迁建"的建设方式，"巴山民居"、"徽派民居"、"欧式民居"等不同风格特色的社区模式，"政府主导、农民自愿、分类指导、相对集中、 规划引领、产业支撑、基础先行、服务配套，有业安置、持续发展"的原则要求，"工商企业下乡建设"、"外出老板返乡建设"、"村组干部带头建设"的建设模式，按"渠道不乱、用途不变、各负其责、各记其功"的原则进行项目整合的资金统筹办法等等。当然，整体上还处于开局起步阶段，需要探讨研究完善的方面还很多，急需破解的难题也不少。
二、感悟体会
通过实地观察了解，也获得了一些新的认识和感悟。主要是对移民搬迁重大意义的认识有所深化。移民搬迁这件事，不是一个简单的把农民从山上搬到山下的问题，而是大有深意的战略举措。
首先，这件事意味着山区人口的大迁移、生产力布局的大调整。这是我市解放以来第一次非自然形态的人口大迁移，是一次遵循自然规律的人口大迁移，是一次着力解决人口布局最基本层面科学性合理性问题的大迁移。常言道，"安居乐业"，安居是第一位的、最基本层面的问题，长期以来却被严重忽视。"7.18"给我们上了一课，使我们认识到，在安康这样一个欠发达山区，解决"三农"问题最基本层面、最带有根本性质的任务，就是要实行彻底的移民政策，解决山地危居群众的安全避险和长治久安问题。
人口的迁徙、转移、积聚，从来都和经济社会发展密切相关。人口的大迁移，实质又是一个农村生产力布局的大调整问题，将改变几千年沿袭下来的居住习惯，实现农村生产力由分散布局到集中布局的历史性新跨越。这种布局的调整，将奠定农村发展的新的战略基础，有利于推进城镇化，有利于缩小城乡差别，有利于土地流转集中，有利于促进二、三产发展和产业集聚，有利于农民转换身份、就地就业，有利于农村社会事业的发展。
其次，这件事意味着经济社会发展目标模式的大转换。我们过去的发展，是城乡分离、城乡分治、重城轻乡、重工轻农的模式，城市在发展、乡村也在发展，但却是"两股道"上跑的车，互不关联、极不均衡、
极不协调，更谈不上良性互动。现在统筹城乡发展的背景下，通过大规模的移民搬迁和新型社区建设，则将从根本上改变未来城乡经济社会发展的目标模式，创造一个城乡一体化、内在联系紧密的、全新的城乡经济社会体系。我们完全可以设想，我们今天所要努力建设的这个"城乡一体化"的社会体，将由政府提供统一的、均等化的公共服务和公共产品，均等化的社会服务和保障不分城乡、日趋完善。这个由统一的社会制度、机制所保障、服务的社会有机体有两极：一极是集中聚居的城市化的村民社区，规模大小不一，渐次递进延伸上去，是集镇、中心集镇、县城、中心城市、大城市、特大城市，特大城市是这个社会体的另一极；永远有人会生活在农村，但无论生活在哪里，社会公共服务政策是一致的，在农村居住的人也是城市化的生活方式，城乡"二元"制度壁垒消失，许多人也许会放弃城市而选择宁静的乡村生活。我认为应该按照这个目标定位来规划、设计未来城镇化的发展。
第三，这件事意味着农民生存生活生产方式的大转变。生存方式上由千家万户分散居住到整村甚至跨行政村、跨区域相对集中居住，相对集中的生存方式再加上相对集中的公共服务和公共产品供给，必然带来农民生活方式的根本变革--城市化，必然带来农村土地流转集中的可能和趋势，必然带来农村产业的集聚和生产方式的根本性转变--集中集约生产、产业化发展、规模化经营等等。这将从根本上动摇农业社会基本条件，从而为工业社会、信息社会奠定新的基础。
上述三个方面的意义和价值，在我市经济社会发展演进中，都是带有根本性和革命性的。所以，不管这件事有多少困难、面临多大难题，我们都必须坚定信念、坚持不懈的扎实做下去。
三、几点建议
1、进一步完善规划。在这件事上，科学规划的意义尤其重大。一定要始终坚持科学规划引领，一定要有全域规划作背景和依托，一定要有长远观点、前瞻意识和兼容意识。布局布点一定要科学合理，要有20年、30年乃至更长远的发展理念，要经得起时间、实践和未来发展的考验与检验；布点上有的社区属于城镇扩张的范畴，既要依托城镇、又要在城镇功能定位和布局体系中彰显特色，并与城镇形成互补；有的社区既不属于现实集镇范畴，又不是过去意义上的村的范畴，而且规模潜力较大，跨村设置跨区域集聚的可能性极大，类似这样的社区，也许我们现在建设的就是未来的新的集镇、城市，这就要按照建造新的集镇的理念来规划设计，考虑它的功能定位和配置；有的社区或集聚小区规模较小，接受辐射空间距离较远，相对独立性较大，扩充的可能和空间十分有限，就要充分考虑它的自身功能的相对完整，同时要考虑它在全局布局中的串珠效应，以便捷通达的交通来弥补其不足。规划上还应考虑预留发展空间问题和土地的集约使用问题。
2、着力破解资金难题。目前移民搬迁安置工作的硬性制约还在资金上。一是房屋建设资金配套难度大。现在我们所到的两个县，都是按照灾后恢复重建的17000元标准启动建设的；若按省上政策规定的60、80、100平方米，实行农户分别承担1万元、2.5万元、4万元，其余在省财政安排10000元的基础上，由省和市、县（区）各按50%比例负担的办法，从县级财力实力看，配套资金确有较大难度。二是基础设施配套投资也是一大难题。白河已基本建成的枣树村新型社区集中安置100户，已建房屋50栋，基础设施建设资金1423万元，户均14万元。其他档次低一些的社区，户均也至少需8万元，旬阳则高于这个数字。三是公共服务配套也许要国家项目支持。比如学校、卫生室、文化、体育等公共服务设施的配套问题。四是有业安置也需要扶持乡镇中小企业和全民创业的配套政策。破解资金难题的现实路径大体上有三：一是省市县财政直接投入，这方面空间不是很大；二是通过"资金捆绑"，将相关项目资金整合到移民搬迁上来集中使用；三是商业资本投入，这需要方式方法创新；四是民间自筹。但总的情况是，点上推进难度且大，将来面上推开可能问题更大。
3、10年88万人移民搬迁任务的完成有一个科学排序问题。主要是要有一个总体的安排，区分有能力自建、有帮扶可建和完全需要政府买单三种情况，进行合理计划排序，将硬骨头逐年分解，否则先易后难，硬骨头全都集中到后面去啃，也是有问题的。此外，新建社区土地的集约使用，及时布局劳动密集型产业，配套公共服务和探索未来社区管理办法，农民观念、生产生活方式的转变等等，都是应当予以高度重视的问题。