http://www.ctlzw.gov.cn 发布时间:2009年2月17日 15:57 来源:楚天风纪 点击量: 1432次
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马世永
建设工程领域是当前违纪违法案件的高发地带，“工程建起来，干部倒下去”现象成为群众街谈巷议的热点问题。而建设领域的腐败问题，相当一部分发生在工程承发包环节。针对这一问题，各地普遍建立起有形建筑市场，对工程项目实行招投标管理。实践证明，采取招投标管理，推行“阳光作业”，是建立规范有序的建筑市场，促进治本抓源头工作的有效举措。但是，近年来，在招投标活动中也暴露出一些违规违法问题，影响了招投标的公正性，背离了招投标制度的初衷。因此，有必要对建设工程招投标中存在的问题作进一步的探讨，采取切实可行的措施加以治理。
一、当前建设工程招投标中存在的突出问题
当前，建设工程招投标中存在的问题，隐藏于招投标的全过程，涉及各方参与者。具体说来，集中表现在以下七个方面：
1.存在“瞒天过海，规避招标”的现象。有的建设单位以虚假集资、合资、外资、联营等为名，规避招标；有的将工程化整为零，使之达不到法定招标条件，规避招标；有的以主体工程招标为掩护，而附属工程、配套工程再私下物色施工企业。
2.存在“设置障碍，明招暗定”的现象。有些建设单位不敢公然违背招投标有关规定，表面上在有形建筑市场内进行招标投标，但却早已与相中的施工单位“私订终身”。为了达到“明招暗定”的目的，有的建设单位不公开发布招标信息或发布的信息范围小、时效短，排除潜在的投标人；有的在招投标公告中设置苛刻条款，让人望而却步；有的在资格预审中以各种理由排斥一些符合条件的潜在投标人；有的在评标办法上，根据关系单位的情况，设定评标内容，以确保“关系户”占有优势。招投标成了这些建设单位暗箱操作的工具，掩盖腐败的“遮羞布”。
3.存在“挂靠投标，串标围标”的现象。有的投标人在某项工程招标中资质不够，就私下挂靠到别的具有资质的公司参与投标。有的投标人与招标人串通起来，操纵招标活动。也有部分投标人相互之间串通一气参与投标，明为对手，暗中联手，只要有人中标，其他人都参与分利。
4.存在“层层转包，违法分包”的现象。有的企业中标后，以联营名义将工程违法分包他人。有的“玩空手道”，中标后直接转包他人，甚至有的转包人再次转包，几经易手，末家要想有利可图，必然偷工减料、以次充好，质量隐患就不可避免了。
5.存在“阴阳合同，另搞一套”的现象。有的招标单位表面上按照规定进行招投标，之后，招投标双方将招投标承诺中的工程造价、质量、工期、材料、设备供应等合同内容置于一边，另行签订所谓的“附加合同”，使招投标工作流于形式。
6.存在“泄露标底，评标不公”的现象。有些参与投标的企业和项目经理为了达到中标的目的，千方百计与项目建设单位、招投标管理人员和专家评委拉关系，甚至公然行贿，以求获得有利于自己的信息和倾向性意见。一些经不起诱惑的人得了好处后，自然会投桃报李。
7.存在“中介不中，明脱暗挂”的问题。有些招标代理，基于拓展代理业务市场的需要，完全按招标人的意图办事，想尽办法钻政策空子，打“擦边球”，为投标人指定中标人出力。一些地方有形建筑市场与招投标监管机构、中介组织与原有行业主管部门，明脱暗挂，仍然存在千丝万缕的利益关系，既影响了各自功能的发挥，也为政府部门及领导干部插手招投标提供了便利条件。
二、原因分析
上述问题产生的原因是多方面的，既有体制机制制度上的弊端，也有监督管理上的漏洞，还与市场主体信用缺失密切相关。
一是体制缺陷。一些地方虽然成立了招投标领导小组及其办公室，但办公室是非常设机构，日常监管职责还是由各类建设工程的主管部门承担。有的虽然已经建立综合招投标中心，但场外交易现象还比较突出；有的综合招投标中心挂靠在行政主管部门，行政色彩比较浓厚；有的仍然是部门自办市场，管办不分。在这种体制下，一些行业主管部门既是业主招标人，又是招投标的监管部门，还是具体招投标活动的操作者，集裁判员和运动员双重角色于一身，很难保证招投标活动做到公正公平。
二是制度缺乏。现行的法规制度还不完善，与招投标活动的发展不相适应，有些领域无法可依，有些规章制度相互不协调，有些缺乏配套的可操作性规定，有些制度不科学、不合理。如从技术性制度层面上看，在现有的综合评估评标方法中，报价与标底的吻合程度以及评委意见对能否中标起着决定性的影响，在这种制度安排下，探标、泄标、评标不公现象是不可能完全杜绝的。
三是监管缺位。当前，一些监督主体只侧重于形式和程序的监督，对实体性内容往往很难深入。加之招投标活动中的违法违规行为比较隐蔽，一般难以发现。即使发现了，往往实施经济处罚的多，追究法律责任的少。违法违规行为付出的风险成本低，而获取的收益高。受利益驱动，必然会有人铤而走险。
四是信用缺失。社会信用意识比较淡薄，信用体系建设进展缓慢，有效的信用评价机制、监督惩戒机制尚未形成，产生了“守信者吃亏，失信者得利”不正常现象，进而影响了公平竞争市场环境的形成。
三、几点对策
建设工程招投标中暴露出来的问题成因复杂，必须坚持改革创新、惩防并举、统筹推进、重在建设的基本要求，进一步深化招投标管理体制机制制度创新，着眼防范，加强监管，从源头上有效预防招投标领域消极腐败问题的滋生蔓延。
(一)实行“管办分离”，理顺管理体制。管理分散，管办不分是招投标领域产生消极腐败现象的体制性因素。进一步理顺管理体制是当前和今后工作的着力点。一是要建立政府领导下的统一的招投标综合监督管理机构。县级以上人民政府都要成立招投标工作管理委员会，负责本行政区域内招投标工作的统一指导协调；组织招投标管理办公室，明确为常设机构，负责本行政区域内招投标活动的综合监督管理；发改、财政、交通、建设、水利、国土、卫生等有招投标任务的行政主管部门要树立全局观念，积极推进统一监督和统一市场建设，切实履行各自的监管职责，从而实现招投标市场由分散监管向综合监管和行业主管部门监督相结合的根本转变。二是要建立政府主导下的按照市场规则运作的统一招投标平台。已建立综合招投标中心的地方要切实加强软硬件建设，加大统一进场交易力度。尚未建立起来的，要加大资源整合力度，把各部门的交易市场集中起来，建立统一的招投标交易平台，尽快实现监管、交易机构分设，管办分离。三是要建立招投标综合监督管理机构管理下的专家评委库。加强评委专家库的建设和管理，是规范交易行为的一项重要的基础性和保障性工作，直接关系到招投标的质量。要抓紧建立以省或地市为单位的统一的综合性评标专家总库，各地、各行业根据需要建立专家子库，与总库联网，实现专家资源共享，确保评标的公平性和公正性。
(二)坚持“阳光操作”，创新运行机制。阳光是最好的防腐剂。要按照“公开、公正、公平、高效”的原则，建立招投标运行机制。在招投标运作中，要重点把好“五关”：一是进场交易关。凡涉及使用国有资金、财政性资金、涉及公众利益的项目必须进场交易。二是信息发布关。所有招标项目的信息在交易中心及其网站上统一发布的同时，还必须在指定报刊媒介上发布，以尽可能保证潜在投标人平等、准确地获取信息，参与竞争。三是资格审查关。通过统一建立投标人、供应商、中介机构、从业人员信息库和诚信档案，从入围开始严防串标、围标，借用、挂靠资质等违规违法行为的发生。四是评标关。评标委员会成员由电脑从专家库中随机抽取，专家背靠背、全封闭独立评标：实行“评委打分质询制”和培训制，对打“人情分”的除要求其现场纠正外，还取消其一定年限的评标资格。五是定标关。应规定公开招标项目的中标结果，必须在招投标中心信息栏公示三天以上，才能发出中标通知书。真正做到规则公开、过程公开、结果公开。
(三)改革“游戏规则”，注重制度建设。大胆进行“游戏规则”的改革，最大限度地依靠制度管人管事，努力减少人为因素的影响，是规范和完善招投标工作的重要保证。笔者认为当前应从“三个三”入手加强招投标制度建设。一是推行“三个淡化”。推行公开标底招标和合理低价中标，淡化标底的作用；推行工程量清单计价招标和计算机辅助评标制度，淡化专家的作用；推行资格后审制度，取消业主的资格预审和派代表参与评标的权力，淡化业主的作用。二是做到“三个强化。建立政府预选承包商制度，强化企业资质；建立限额设计制度，强化工程设计；建立履约保证金制度，强化中标后期监管。三是严格“三个控制”。严格中标合同执行制度，控制工程造价；严格抵押担保制度，控制工程工期；严格按设计施工和组织验收，控制工程变更。
(四)加强有效监督，完善监督体系。要进一步创新监督手段，延伸监督范围，整合监督资源，形成完备的监督体系，切实加强对招投标活动的有效监督，促进招投标活动规范、有序运行。一是发挥科技监督的作用。按照科技促建的思路，利用电子监控、屏蔽电子信息设备等现代化的管理手段，执行规范化、程序化的交易流程，实行对交易的全过程监督，尽量减少管理上的漏洞及人为因素的干扰。二是发挥综合监管的作用。由过去对项目招投标过程监督向对招投标合同履约过程监督延伸，由过去单一的对项目招投标的“事权”监督向项目预决算的“财权”监督扩展，发挥招投标综合监管机构、各行业主管部门和财政、审计等专业部门以及行业自律组织的作用，形成有效的监管合力。同时，建立健全企业不良行为记录和“黑名单”制度、廉政准入制度等一系列重要监管制度，把原来对违规行为的“一时处理”转变为长效监督和惩戒。三是发挥执法监察的作用。各级纪检监察机关要充分发挥监督职能作用，加强执法监察，严肃纠正各类不正当交易行为，切实加大对招投标领域商业贿赂案件的查处力度。（作者系咸宁市委常委、市纪委书记）
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建设工程领域是当前违纪违法案件的高发地带，“工程建起来，干部倒下去”现象成为群众街谈巷议的热点问题。而建设领域的腐败问题，相当一部分发生在工程承发包环节。针对这一问题，各地普遍建立起有形建筑市场，对工程项目实行招投标管理。实践证明，采取招投标管理，推行“阳光作业”，是建立规范有序的建筑市场，促进治本抓源头工作的有效举措。但是，近年来，在招投标活动中也暴露出一些违规违法问题，影响了招投标的公正性，背离了招投标制度的初衷。因此，有必要对建设工程招投标中存在的问题作进一步的探讨，采取切实可行的措施加以治理。
一、当前建设工程招投标中存在的突出问题
当前，建设工程招投标中存在的问题，隐藏于招投标的全过程，涉及各方参与者。具体说来，集中表现在以下七个方面：
1.存在“瞒天过海，规避招标”的现象。有的建设单位以虚假集资、合资、外资、联营等为名，规避招标；有的将工程化整为零，使之达不到法定招标条件，规避招标；有的以主体工程招标为掩护，而附属工程、配套工程再私下物色施工企业。
2.存在“设置障碍，明招暗定”的现象。有些建设单位不敢公然违背招投标有关规定，表面上在有形建筑市场内进行招标投标，但却早已与相中的施工单位“私订终身”。为了达到“明招暗定”的目的，有的建设单位不公开发布招标信息或发布的信息范围小、时效短，排除潜在的投标人；有的在招投标公告中设置苛刻条款，让人望而却步；有的在资格预审中以各种理由排斥一些符合条件的潜在投标人；有的在评标办法上，根据关系单位的情况，设定评标内容，以确保“关系户”占有优势。招投标成了这些建设单位暗箱操作的工具，掩盖腐败的“遮羞布”。
3.存在“挂靠投标，串标围标”的现象。有的投标人在某项工程招标中资质不够，就私下挂靠到别的具有资质的公司参与投标。有的投标人与招标人串通起来，操纵招标活动。也有部分投标人相互之间串通一气参与投标，明为对手，暗中联手，只要有人中标，其他人都参与分利。
4.存在“层层转包，违法分包”的现象。有的企业中标后，以联营名义将工程违法分包他人。有的“玩空手道”，中标后直接转包他人，甚至有的转包人再次转包，几经易手，末家要想有利可图，必然偷工减料、以次充好，质量隐患就不可避免了。
5.存在“阴阳合同，另搞一套”的现象。有的招标单位表面上按照规定进行招投标，之后，招投标双方将招投标承诺中的工程造价、质量、工期、材料、设备供应等合同内容置于一边，另行签订所谓的“附加合同”，使招投标工作流于形式。
6.存在“泄露标底，评标不公”的现象。有些参与投标的企业和项目经理为了达到中标的目的，千方百计与项目建设单位、招投标管理人员和专家评委拉关系，甚至公然行贿，以求获得有利于自己的信息和倾向性意见。一些经不起诱惑的人得了好处后，自然会投桃报李。
7.存在“中介不中，明脱暗挂”的问题。有些招标代理，基于拓展代理业务市场的需要，完全按招标人的意图办事，想尽办法钻政策空子，打“擦边球”，为投标人指定中标人出力。一些地方有形建筑市场与招投标监管机构、中介组织与原有行业主管部门，明脱暗挂，仍然存在千丝万缕的利益关系，既影响了各自功能的发挥，也为政府部门及领导干部插手招投标提供了便利条件。
二、原因分析
上述问题产生的原因是多方面的，既有体制机制制度上的弊端，也有监督管理上的漏洞，还与市场主体信用缺失密切相关。
一是体制缺陷。一些地方虽然成立了招投标领导小组及其办公室，但办公室是非常设机构，日常监管职责还是由各类建设工程的主管部门承担。有的虽然已经建立综合招投标中心，但场外交易现象还比较突出；有的综合招投标中心挂靠在行政主管部门，行政色彩比较浓厚；有的仍然是部门自办市场，管办不分。在这种体制下，一些行业主管部门既是业主招标人，又是招投标的监管部门，还是具体招投标活动的操作者，集裁判员和运动员双重角色于一身，很难保证招投标活动做到公正公平。
二是制度缺乏。现行的法规制度还不完善，与招投标活动的发展不相适应，有些领域无法可依，有些规章制度相互不协调，有些缺乏配套的可操作性规定，有些制度不科学、不合理。如从技术性制度层面上看，在现有的综合评估评标方法中，报价与标底的吻合程度以及评委意见对能否中标起着决定性的影响，在这种制度安排下，探标、泄标、评标不公现象是不可能完全杜绝的。
三是监管缺位。当前，一些监督主体只侧重于形式和程序的监督，对实体性内容往往很难深入。加之招投标活动中的违法违规行为比较隐蔽，一般难以发现。即使发现了，往往实施经济处罚的多，追究法律责任的少。违法违规行为付出的风险成本低，而获取的收益高。受利益驱动，必然会有人铤而走险。
四是信用缺失。社会信用意识比较淡薄，信用体系建设进展缓慢，有效的信用评价机制、监督惩戒机制尚未形成，产生了“守信者吃亏，失信者得利”不正常现象，进而影响了公平竞争市场环境的形成。
三、几点对策
建设工程招投标中暴露出来的问题成因复杂，必须坚持改革创新、惩防并举、统筹推进、重在建设的基本要求，进一步深化招投标管理体制机制制度创新，着眼防范，加强监管，从源头上有效预防招投标领域消极腐败问题的滋生蔓延。
(一)实行“管办分离”，理顺管理体制。管理分散，管办不分是招投标领域产生消极腐败现象的体制性因素。进一步理顺管理体制是当前和今后工作的着力点。一是要建立政府领导下的统一的招投标综合监督管理机构。县级以上人民政府都要成立招投标工作管理委员会，负责本行政区域内招投标工作的统一指导协调；组织招投标管理办公室，明确为常设机构，负责本行政区域内招投标活动的综合监督管理；发改、财政、交通、建设、水利、国土、卫生等有招投标任务的行政主管部门要树立全局观念，积极推进统一监督和统一市场建设，切实履行各自的监管职责，从而实现招投标市场由分散监管向综合监管和行业主管部门监督相结合的根本转变。二是要建立政府主导下的按照市场规则运作的统一招投标平台。已建立综合招投标中心的地方要切实加强软硬件建设，加大统一进场交易力度。尚未建立起来的，要加大资源整合力度，把各部门的交易市场集中起来，建立统一的招投标交易平台，尽快实现监管、交易机构分设，管办分离。三是要建立招投标综合监督管理机构管理下的专家评委库。加强评委专家库的建设和管理，是规范交易行为的一项重要的基础性和保障性工作，直接关系到招投标的质量。要抓紧建立以省或地市为单位的统一的综合性评标专家总库，各地、各行业根据需要建立专家子库，与总库联网，实现专家资源共享，确保评标的公平性和公正性。
(二)坚持“阳光操作”，创新运行机制。阳光是最好的防腐剂。要按照“公开、公正、公平、高效”的原则，建立招投标运行机制。在招投标运作中，要重点把好“五关”：一是进场交易关。凡涉及使用国有资金、财政性资金、涉及公众利益的项目必须进场交易。二是信息发布关。所有招标项目的信息在交易中心及其网站上统一发布的同时，还必须在指定报刊媒介上发布，以尽可能保证潜在投标人平等、准确地获取信息，参与竞争。三是资格审查关。通过统一建立投标人、供应商、中介机构、从业人员信息库和诚信档案，从入围开始严防串标、围标，借用、挂靠资质等违规违法行为的发生。四是评标关。评标委员会成员由电脑从专家库中随机抽取，专家背靠背、全封闭独立评标：实行“评委打分质询制”和培训制，对打“人情分”的除要求其现场纠正外，还取消其一定年限的评标资格。五是定标关。应规定公开招标项目的中标结果，必须在招投标中心信息栏公示三天以上，才能发出中标通知书。真正做到规则公开、过程公开、结果公开。
(三)改革“游戏规则”，注重制度建设。大胆进行“游戏规则”的改革，最大限度地依靠制度管人管事，努力减少人为因素的影响，是规范和完善招投标工作的重要保证。笔者认为当前应从“三个三”入手加强招投标制度建设。一是推行“三个淡化”。推行公开标底招标和合理低价中标，淡化标底的作用；推行工程量清单计价招标和计算机辅助评标制度，淡化专家的作用；推行资格后审制度，取消业主的资格预审和派代表参与评标的权力，淡化业主的作用。二是做到“三个强化。建立政府预选承包商制度，强化企业资质；建立限额设计制度，强化工程设计；建立履约保证金制度，强化中标后期监管。三是严格“三个控制”。严格中标合同执行制度，控制工程造价；严格抵押担保制度，控制工程工期；严格按设计施工和组织验收，控制工程变更。
(四)加强有效监督，完善监督体系。要进一步创新监督手段，延伸监督范围，整合监督资源，形成完备的监督体系，切实加强对招投标活动的有效监督，促进招投标活动规范、有序运行。一是发挥科技监督的作用。按照科技促建的思路，利用电子监控、屏蔽电子信息设备等现代化的管理手段，执行规范化、程序化的交易流程，实行对交易的全过程监督，尽量减少管理上的漏洞及人为因素的干扰。二是发挥综合监管的作用。由过去对项目招投标过程监督向对招投标合同履约过程监督延伸，由过去单一的对项目招投标的“事权”监督向项目预决算的“财权”监督扩展，发挥招投标综合监管机构、各行业主管部门和财政、审计等专业部门以及行业自律组织的作用，形成有效的监管合力。同时，建立健全企业不良行为记录和“黑名单”制度、廉政准入制度等一系列重要监管制度，把原来对违规行为的“一时处理”转变为长效监督和惩戒。三是发挥执法监察的作用。各级纪检监察机关要充分发挥监督职能作用，加强执法监察，严肃纠正各类不正当交易行为，切实加大对招投标领域商业贿赂案件的查处力度。（作者系咸宁市委常委、市纪委书记）