东方企业文化・东方智慧 2012年9月
宅基地退出机制初探
——以浙江省为例
赵海锋
（浙江财经学院经济与国际贸易学院，杭州，310018）
摘 要：本文通过描述浙江省宅基地利用现状，分析宅基地难以有效退出的障碍因素，得出构建完善的宅基地退出机制是当前农村土地整理工作的当务之急，进而探讨如何建立和完善宅基地退出机制。
关键词：宅基地 退出机制 有偿使用 中图分类号：F301.2 文献标识码：A 文章编号：1672—7355（2012）09—0229—02 一、相关概念解释
（一）宅基地的概念和内涵
宅基地的概念和内涵至今尚无确切的定义，为方便本文的研究及后文的阐述，本文在综合以前人对于宅基地的定义研究的基础上，认为宅基地应为农村集体经济组织为保障集体内农户生活需要，拨给农户建造房舍的土地。包括住房及辅助用房（如仓库、厨房、厕所、禽畜舍等）、沼气池和小庭院用地以及房前屋后的少量非耕种所用的空白地，也包括依法取得使用权但未开工建设房屋的土地也属宅基地。
（二）退出机制的内涵
退出原指退出原有的体制或者原定的规定、程序或者是把己经取得的某种东西交出来等，与进入的内涵相反。本文中所指的退出的主要是指农村宅基地的退出，即指改变农村中无偿取得、使用农村宅基地，实行有偿取得和使用，或农民彻底放弃和退出其所拥有的农村宅基地使用权利。包括农村宅基地使用权人主动退出、有偿转让或移交其宅基地使用权、放弃其依法拥有的获取农村宅基地土地使用权的权利以及有偿申请和使用宅基地等。
退出机制指以退出行为为中心的系统机制，为退出行为服务并推动退出行为的顺利实现，以达到节约集约利用某种资源要素、提高资源要素的利用效率为目的。本文中所指的宅基地退出机制是以宅基地退出为中心的系统机制，以及为实现宅基地退出行为顺利实行的相关配套机制。其核心是把个人现有或者依法可以享有的宅基地使用权收归国家或集体所有。
二、宅基地利用现状
（一）人均用地面积严重超标
根据2007年浙江省土地变更调查和《2007浙江统计年鉴》，农村居民点用地37.13万公顷，农业人口为3308.21万人，人均用地112.24平方米，远远大于中心村人均用地80平方米的上限。
（二）房屋废弃、闲置比例较高
从浙江省对81个县的农村住宅使用情况普查来看， 浙江省闲置住宅46.29万宗， 面积13.58万亩；废弃住宅23.45万宗，面积7 5 1万亩；私搭私建住宅24．35万宗， 面积4 .98万亩；村内空闲地面积2 1.06万宗， 面积20 18万亩；分别占农村居民点用地面积的2 55％、1.4 1％、0 94％和3.7％。其中闲置住宅、废弃住宅、私搭私建住宅和村内空闲地四者合计46 125万亩，占全省农村居民点用地的8.3％。
（三）一户多宅现象突出。 普查数据显示，全省一户多宅65.95万户，几乎每十户有一户农户是多宅的。多置住宅宗数72191万宗，面积2372万亩，占农村居民点面积4.3％，其中用于出租宗数16.64万宗，占多置住宅总宗数的22.81％，住房闲置率达77.19％。
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三、宅基地退出的可行性 （一）宅基地退出的政策依据
现有的法律、法规限制了宅基地的流转，但为有偿退出提供了可能。我国《土地管理法》第62条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”；《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》规定：“加强农村宅基地管理，禁止城镇居民在农村购置宅基地”。上述法律法规的相关规定表明，农民获得宅基地使用权必须符合法定条件并限定在本集体经济组织内。这样的规定为农民中闲置富余的宅基地及房屋处置明确了法律限定，但同时也提供了处置机遇。特别是城乡建设用地增减挂钩政策，为宅基地退出提供了强大的经济驱动力。新增用地指标既是地方政府进行宅基地整理的重要驱动力，又可以作为宅基地退出最主要的资金来源。
（二）宅基地退出潜力巨大
本文中宅基地退出潜力指的是农村宅基地整理后可节省的土地面积或城市建设用地新增的用地指标。依据不同的整理模式和测算方法测算出的潜力各不相同。关于农村宅基地整理潜力的测算方法主要有三种，即人均建设用地标准法、户均宅基地标准法和农村居民点内部土地闲置率法。无论用哪种测算方法，结果都显示宅基地退出潜力巨大。
（三）宅基地大量闲置为退出提供有利平台
我国现行法律和政策限制宅基地流转，特别是禁止城镇居民购买农村宅基地，但由于没有农村村民退出宅基地的机制，“一户多宅”或已定居城镇和他乡的居民双重占有土地资源，不能将自己合法拥有的宅基地转让出去，宅基地使用权的权益难以实现，从而造成农村宅基地大量闲置或隐性流转。越来越多的人进城就业或者长期定居城镇，给农村留下了大量闲置宅基地；另一方面，浙江省的非农产业和农民非农收入比重快速增长，给宅基地的有偿退出提供了非常难得的平台。
四、宅基地难以有效退出的影响因素 （一）管理因素
宅基地申请报批情况不透明，导致违法审批、少批多占、先占后批等问题大量存在。基层国土资源管理机构改革不到位， 乡镇土地所不但人员少， 而且素质较差， 管理混乱， 不能从严执法、从快处理， 使问题得不到及时有效解决而积重难返。再加上绝大部分市、县将工作的重点放在经营城镇国有土地、农村土地开发复垦整理上，对农村宅基地管理放松，甚至有的市、县基本上是放任不管，使违规宅基地无法按照我国相关法律有效退出，加剧了人均用地严重超标及一户多宅等现象。
（二）制度因素
农村宅基地对于农户具有很强的社保功能，农村医疗养老制度缺失和农村社会保障体系不完善，更加强化了宅
东方企业文化・东方智慧 2012年9月
宅基地退出机制初探
——以浙江省为例
赵海锋
（浙江财经学院经济与国际贸易学院，杭州，310018）
摘 要：本文通过描述浙江省宅基地利用现状，分析宅基地难以有效退出的障碍因素，得出构建完善的宅基地退出机制是当前农村土地整理工作的当务之急，进而探讨如何建立和完善宅基地退出机制。
关键词：宅基地 退出机制 有偿使用 中图分类号：F301.2 文献标识码：A 文章编号：1672—7355（2012）09—0229—02 一、相关概念解释
（一）宅基地的概念和内涵
宅基地的概念和内涵至今尚无确切的定义，为方便本文的研究及后文的阐述，本文在综合以前人对于宅基地的定义研究的基础上，认为宅基地应为农村集体经济组织为保障集体内农户生活需要，拨给农户建造房舍的土地。包括住房及辅助用房（如仓库、厨房、厕所、禽畜舍等）、沼气池和小庭院用地以及房前屋后的少量非耕种所用的空白地，也包括依法取得使用权但未开工建设房屋的土地也属宅基地。
（二）退出机制的内涵
退出原指退出原有的体制或者原定的规定、程序或者是把己经取得的某种东西交出来等，与进入的内涵相反。本文中所指的退出的主要是指农村宅基地的退出，即指改变农村中无偿取得、使用农村宅基地，实行有偿取得和使用，或农民彻底放弃和退出其所拥有的农村宅基地使用权利。包括农村宅基地使用权人主动退出、有偿转让或移交其宅基地使用权、放弃其依法拥有的获取农村宅基地土地使用权的权利以及有偿申请和使用宅基地等。
退出机制指以退出行为为中心的系统机制，为退出行为服务并推动退出行为的顺利实现，以达到节约集约利用某种资源要素、提高资源要素的利用效率为目的。本文中所指的宅基地退出机制是以宅基地退出为中心的系统机制，以及为实现宅基地退出行为顺利实行的相关配套机制。其核心是把个人现有或者依法可以享有的宅基地使用权收归国家或集体所有。
二、宅基地利用现状
（一）人均用地面积严重超标
根据2007年浙江省土地变更调查和《2007浙江统计年鉴》，农村居民点用地37.13万公顷，农业人口为3308.21万人，人均用地112.24平方米，远远大于中心村人均用地80平方米的上限。
（二）房屋废弃、闲置比例较高
从浙江省对81个县的农村住宅使用情况普查来看， 浙江省闲置住宅46.29万宗， 面积13.58万亩；废弃住宅23.45万宗，面积7 5 1万亩；私搭私建住宅24．35万宗， 面积4 .98万亩；村内空闲地面积2 1.06万宗， 面积20 18万亩；分别占农村居民点用地面积的2 55％、1.4 1％、0 94％和3.7％。其中闲置住宅、废弃住宅、私搭私建住宅和村内空闲地四者合计46 125万亩，占全省农村居民点用地的8.3％。
（三）一户多宅现象突出。 普查数据显示，全省一户多宅65.95万户，几乎每十户有一户农户是多宅的。多置住宅宗数72191万宗，面积2372万亩，占农村居民点面积4.3％，其中用于出租宗数16.64万宗，占多置住宅总宗数的22.81％，住房闲置率达77.19％。
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三、宅基地退出的可行性 （一）宅基地退出的政策依据
现有的法律、法规限制了宅基地的流转，但为有偿退出提供了可能。我国《土地管理法》第62条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”；《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》规定：“加强农村宅基地管理，禁止城镇居民在农村购置宅基地”。上述法律法规的相关规定表明，农民获得宅基地使用权必须符合法定条件并限定在本集体经济组织内。这样的规定为农民中闲置富余的宅基地及房屋处置明确了法律限定，但同时也提供了处置机遇。特别是城乡建设用地增减挂钩政策，为宅基地退出提供了强大的经济驱动力。新增用地指标既是地方政府进行宅基地整理的重要驱动力，又可以作为宅基地退出最主要的资金来源。
（二）宅基地退出潜力巨大
本文中宅基地退出潜力指的是农村宅基地整理后可节省的土地面积或城市建设用地新增的用地指标。依据不同的整理模式和测算方法测算出的潜力各不相同。关于农村宅基地整理潜力的测算方法主要有三种，即人均建设用地标准法、户均宅基地标准法和农村居民点内部土地闲置率法。无论用哪种测算方法，结果都显示宅基地退出潜力巨大。
（三）宅基地大量闲置为退出提供有利平台
我国现行法律和政策限制宅基地流转，特别是禁止城镇居民购买农村宅基地，但由于没有农村村民退出宅基地的机制，“一户多宅”或已定居城镇和他乡的居民双重占有土地资源，不能将自己合法拥有的宅基地转让出去，宅基地使用权的权益难以实现，从而造成农村宅基地大量闲置或隐性流转。越来越多的人进城就业或者长期定居城镇，给农村留下了大量闲置宅基地；另一方面，浙江省的非农产业和农民非农收入比重快速增长，给宅基地的有偿退出提供了非常难得的平台。
四、宅基地难以有效退出的影响因素 （一）管理因素
宅基地申请报批情况不透明，导致违法审批、少批多占、先占后批等问题大量存在。基层国土资源管理机构改革不到位， 乡镇土地所不但人员少， 而且素质较差， 管理混乱， 不能从严执法、从快处理， 使问题得不到及时有效解决而积重难返。再加上绝大部分市、县将工作的重点放在经营城镇国有土地、农村土地开发复垦整理上，对农村宅基地管理放松，甚至有的市、县基本上是放任不管，使违规宅基地无法按照我国相关法律有效退出，加剧了人均用地严重超标及一户多宅等现象。
（二）制度因素
农村宅基地对于农户具有很强的社保功能，农村医疗养老制度缺失和农村社会保障体系不完善，更加强化了宅