作者：廖洪乐
经济要参 2007年12期
我国农村集体土地产生增值收益，主要有两种情形：一是政府征用农村集体土地，转为国有建设用地后，产生增值收益。这种情形最为普遍。二是农民集体经济组织将自有农业用地和未利用土地转为集体建设用地，或者农民集体经济组织自己出让和出租集体建设用地使用权，产生增值收益。这种情形虽不普遍，但在经济发达地区或集体建设用地使用权流转试点地区时有发生。无论哪种情形，都会涉及农村集体土地增值收益分配，这是当前急需解决的一个问题。在前一种情形下，政府以收取出让金和税费的方式参与增值收益分配，集体和农民获得征地补偿。在后一种情形下，政府以收取税费方式参与增值收益分配，集体和农民获得土地出让收益及征地补偿。本文主要研究土地增值收益在中央政府、地方政府与集体和农民三方之间的分配问题。
一、农村集体土地增值收益的内涵
根据我国实际情况，农村集体土地增值收益应当包括土地出让纯收益、政府收取的各类税费、集体和农民得到的征地补偿费。土地出让纯收益是成交总价款扣减征地补偿费用、土地开发费用和各类税费后的余额。政府收取的各类税费，因土地类型和地区的不同，差异很大。以占用耕地为例，中央政府许可收取的税费包括耕地占用税、耕地开垦费、新增建设用地土地有偿使用费、城镇土地使用税、征地管理费等；地方政府的许可收费，更是种类繁多。征地补偿包括土地补偿费和安置补助费，也因土地类型和地区的不同，存在明显差异。国家对征用耕地的补偿标准做了规定，其他非耕地的征地补偿标准由省级政府制定。
二、现行农村集体土地增值收益分配不合理
（一）在政府征用农村集体土地情形下，绝大部分增值收益被地方政府占有
以广东某市协议出让工矿用地为例，2003—2005年，该市每公顷土地出让金纯收益为108万元。根据中央政府与地方政府许可的收费项目和收费标准，该市每公顷耕地应缴纳耕地占用税6万元，耕地开垦费16.5万元，新增建设用地土地有偿使用费28万元，农田易地保护费1.8万元，土地使用有偿收入平均为30万元，5项税费合计约为82.5万元。根据目前税种划分和税收分成规定，在列出的5项税费中，中央财政只能直接分享新增建设用地有偿使用费的30％，其他税费收入完全归地方政府所有。集体和农民获得的征地补偿平均为每公顷37.5万元。所以，在该市协议出让工矿用地案例中，每公顷农村集体土地增值收益为228万元；中央政府、地方政府与集体和农民获取的增值收益分别为8.4万元、182.1万元和37.5万元；中央政府、地方政府与集体和农民占有的增值收益比例分别为4％、80％和16％。政府与集体和农民的土地增值收益比为5∶1。2002—2006年，该市实行招标、拍卖和挂牌出让的土地共960宗，每公顷成交价款为926万元。该市出让金纯收益占出让金收入的平均比重为47％，每公顷土地出让金纯收益为435万元。在招、拍、挂出让情形下，每公顷农村集体土地增值收益为555万元；中央政府、地方政府与集体和农民获取的增值收益分别为8.4万元、509.1万元和37.5元；中央政府、地方政府与集体和农民占有增值收益比例分别为1.5％、91.7％和6.8％。政府与集体和农民的土地增值收益比为13.8∶1。在现行土地征用制度下，绝大部分增值收益被地方政府占有，集体和农民利益严重受损。
（二）在集体经济组织自己出让情形下，大部分增值收益留给了集体和农民
在广东某市，农村集体建设用地约占全市建设用地总量的50％。根据该市规定，农民集体经济组织出让集体建设用地，同样需要缴纳各类税费。以该市某村出租集体工业建设用地为例，该村将耕地转为集体建设用地，每公顷耕地需一次性缴纳5项税费56.5万元。此外，每年还要缴纳土地使用税，按土地年出让或年月日出租收入的7％缴纳。2006年，该村出租一宗1公顷的工业用地，年租金为5万元。按政府出让工业用地最高年限50年计算，该宗土地的出让收入为250万元，其中政府收取的各类税费为74万元。中央政府、地方政府与集体和农民获取的增值收益分别为8.4万元、65.6万元和176万元；中央政府、地方政府与集体和农民占有增值收益比例分别为3.4％、26.2％和70.4％。政府与集体和农民的增值收益分配比为1∶2.4。
（三）无论是政府征用还是集体经济组织自己出让，国家利益均被忽视
我们通常误将政府与国家等同起来，认为政府代表国家。正是由于这样的误解，在土地征用过程中，地方政府常常以国家名义，低价征用农民集体土地。严格地说，在我国这样一个多层级政府的国家里，能真正代表国家利益的应当是中央政府。如果将中央政府与地方政府区分开来，那么在前述两种农村集体土地增值收益分配情形下，国家利益均被忽视。中央政府只占有新增建设用地有偿使用费的30％，而土地出让金、耕地占用税、耕地开垦费、新增建设用地有偿使用费的70％、城镇土地使用税等，全部由地方政府与集体和农民所有。以前面的广东某市为例，在政府征用土地情形下，中央财政从协议出让工矿用地中直接分享到的农村集体土地增值收益比例为4％；从招、拍、挂出让中直接分享到的农村集体土地增值收益比例更低，仅为1.5％。在农民集体经济组织自己出让集体土地情形下，中央财政直接分享到的农村集体土地增值收益比例仅为3.4％。
三、合理分配农村集体土地增值收益
让中央政府、地方政府与集体和农民共享农村集体土地增值收益，其理论依据来源于土地发展权理论。土地发展权，就是改变土地用途的权利，比如将农用地改为建设用地，或改变原土地的开发密度和容积率等。土地发展权究竟归谁，不同国家有不同规定，甚至不同发展阶段也有不同规定。英国1947年的《城乡规划法》规定：私有土地将来的土地发展权归国家所有，即“土地涨价归公”；任何人要改变土地原始用途或开发强度，需要向政府购买发展权。后来这一政策几经反复，政府课征的土地开发收益也由100％调整为40％—50％。与英国不同，美国的土地发展权归土地所有者，即“土地涨价归私”。对列入耕地保护区的土地所有者，政府需要向农民支付购买发展权费用；允许开发后，再由农民购回发展权自行开发。关于我国农村集体土地发展权应当归谁，学术界存在两种观点：第一种观点认为，农村集体土地发展权应完全归集体所有，即涨价归私（农）论。第二种观点认为，农村集体土地发展权应由政府和集体共享，即公私兼顾论。
我们认为，让中央政府、地方政府与集体和农民共享农村集体土地发展权，共享土地增值收益，符合中国当今国情。第一，中国是个发展中的人口大国，粮食消费量大，粮食安全必须立足国内生产。在工业化和城镇化进程中，农用地转为非农用地意味着能获取更多经济收益。无论是地方政府、集体经济组织，还是农民个人，都有将农用地转为非农用地的冲动。如果不能通过利益调节，对这种冲动加以合理引导，大量的农用地将转为非农用地，粮食安全就会出问题。政府通常依靠土地规划和土地用途管制来控制农用地转为非农用地，但如果不能合理分配农地增值收益，再严格的规划和用途管制也不可能产生很好的效果。所以，在分配农村集体土地增值收益时，既要考虑原土地所有者的利益，也要考虑其他土地所有者放弃土地农转非的损失；既要考虑经济发达地区的利益，也要考虑粮食主产区利益。第二，导致农村集体土地增值的因素是多方面的，其中政府大量投资、改善基础设施是主要因素。土地增值收益应当归政府和土地所有者共同享有。
在确定了中央政府、地方政府与集体和农民三方共享农村集体土地发展权，共享农村集体土地增值收益原则后，随之而来的是如何划定三方份额。这是一个具体操作问题，不同阶段会有不同比例。在当前情况下，三方对于农村集体土地增值收益的重新分配，重点在于确定土地出让金纯收益的分享比例。也就是说，在维持现有集体和农民获得土地补偿、地方政府获得主要税费分配格局基础上，将原来主要由地方政府或集体和农民占有的出让金纯收益进行重新分配。中央政府分享的出让金纯收益，应主要用于农地整理、公益性征地补贴和基础设施建设。地方政府分享的出让金纯收益，应主要用于当地基础设施建设、公益性征地补贴和失地农民社会保障。集体和农民所得的出让金收入，除直接分配给农民个人外，其他的应当用于失地农民社会保障和集体公共公益事业建设。
作者介绍：廖洪乐，农业部农村经济研究中心。
作者：廖洪乐
经济要参 2007年12期
我国农村集体土地产生增值收益，主要有两种情形：一是政府征用农村集体土地，转为国有建设用地后，产生增值收益。这种情形最为普遍。二是农民集体经济组织将自有农业用地和未利用土地转为集体建设用地，或者农民集体经济组织自己出让和出租集体建设用地使用权，产生增值收益。这种情形虽不普遍，但在经济发达地区或集体建设用地使用权流转试点地区时有发生。无论哪种情形，都会涉及农村集体土地增值收益分配，这是当前急需解决的一个问题。在前一种情形下，政府以收取出让金和税费的方式参与增值收益分配，集体和农民获得征地补偿。在后一种情形下，政府以收取税费方式参与增值收益分配，集体和农民获得土地出让收益及征地补偿。本文主要研究土地增值收益在中央政府、地方政府与集体和农民三方之间的分配问题。
一、农村集体土地增值收益的内涵
根据我国实际情况，农村集体土地增值收益应当包括土地出让纯收益、政府收取的各类税费、集体和农民得到的征地补偿费。土地出让纯收益是成交总价款扣减征地补偿费用、土地开发费用和各类税费后的余额。政府收取的各类税费，因土地类型和地区的不同，差异很大。以占用耕地为例，中央政府许可收取的税费包括耕地占用税、耕地开垦费、新增建设用地土地有偿使用费、城镇土地使用税、征地管理费等；地方政府的许可收费，更是种类繁多。征地补偿包括土地补偿费和安置补助费，也因土地类型和地区的不同，存在明显差异。国家对征用耕地的补偿标准做了规定，其他非耕地的征地补偿标准由省级政府制定。
二、现行农村集体土地增值收益分配不合理
（一）在政府征用农村集体土地情形下，绝大部分增值收益被地方政府占有
以广东某市协议出让工矿用地为例，2003—2005年，该市每公顷土地出让金纯收益为108万元。根据中央政府与地方政府许可的收费项目和收费标准，该市每公顷耕地应缴纳耕地占用税6万元，耕地开垦费16.5万元，新增建设用地土地有偿使用费28万元，农田易地保护费1.8万元，土地使用有偿收入平均为30万元，5项税费合计约为82.5万元。根据目前税种划分和税收分成规定，在列出的5项税费中，中央财政只能直接分享新增建设用地有偿使用费的30％，其他税费收入完全归地方政府所有。集体和农民获得的征地补偿平均为每公顷37.5万元。所以，在该市协议出让工矿用地案例中，每公顷农村集体土地增值收益为228万元；中央政府、地方政府与集体和农民获取的增值收益分别为8.4万元、182.1万元和37.5万元；中央政府、地方政府与集体和农民占有的增值收益比例分别为4％、80％和16％。政府与集体和农民的土地增值收益比为5∶1。2002—2006年，该市实行招标、拍卖和挂牌出让的土地共960宗，每公顷成交价款为926万元。该市出让金纯收益占出让金收入的平均比重为47％，每公顷土地出让金纯收益为435万元。在招、拍、挂出让情形下，每公顷农村集体土地增值收益为555万元；中央政府、地方政府与集体和农民获取的增值收益分别为8.4万元、509.1万元和37.5元；中央政府、地方政府与集体和农民占有增值收益比例分别为1.5％、91.7％和6.8％。政府与集体和农民的土地增值收益比为13.8∶1。在现行土地征用制度下，绝大部分增值收益被地方政府占有，集体和农民利益严重受损。
（二）在集体经济组织自己出让情形下，大部分增值收益留给了集体和农民
在广东某市，农村集体建设用地约占全市建设用地总量的50％。根据该市规定，农民集体经济组织出让集体建设用地，同样需要缴纳各类税费。以该市某村出租集体工业建设用地为例，该村将耕地转为集体建设用地，每公顷耕地需一次性缴纳5项税费56.5万元。此外，每年还要缴纳土地使用税，按土地年出让或年月日出租收入的7％缴纳。2006年，该村出租一宗1公顷的工业用地，年租金为5万元。按政府出让工业用地最高年限50年计算，该宗土地的出让收入为250万元，其中政府收取的各类税费为74万元。中央政府、地方政府与集体和农民获取的增值收益分别为8.4万元、65.6万元和176万元；中央政府、地方政府与集体和农民占有增值收益比例分别为3.4％、26.2％和70.4％。政府与集体和农民的增值收益分配比为1∶2.4。
（三）无论是政府征用还是集体经济组织自己出让，国家利益均被忽视
我们通常误将政府与国家等同起来，认为政府代表国家。正是由于这样的误解，在土地征用过程中，地方政府常常以国家名义，低价征用农民集体土地。严格地说，在我国这样一个多层级政府的国家里，能真正代表国家利益的应当是中央政府。如果将中央政府与地方政府区分开来，那么在前述两种农村集体土地增值收益分配情形下，国家利益均被忽视。中央政府只占有新增建设用地有偿使用费的30％，而土地出让金、耕地占用税、耕地开垦费、新增建设用地有偿使用费的70％、城镇土地使用税等，全部由地方政府与集体和农民所有。以前面的广东某市为例，在政府征用土地情形下，中央财政从协议出让工矿用地中直接分享到的农村集体土地增值收益比例为4％；从招、拍、挂出让中直接分享到的农村集体土地增值收益比例更低，仅为1.5％。在农民集体经济组织自己出让集体土地情形下，中央财政直接分享到的农村集体土地增值收益比例仅为3.4％。
三、合理分配农村集体土地增值收益
让中央政府、地方政府与集体和农民共享农村集体土地增值收益，其理论依据来源于土地发展权理论。土地发展权，就是改变土地用途的权利，比如将农用地改为建设用地，或改变原土地的开发密度和容积率等。土地发展权究竟归谁，不同国家有不同规定，甚至不同发展阶段也有不同规定。英国1947年的《城乡规划法》规定：私有土地将来的土地发展权归国家所有，即“土地涨价归公”；任何人要改变土地原始用途或开发强度，需要向政府购买发展权。后来这一政策几经反复，政府课征的土地开发收益也由100％调整为40％—50％。与英国不同，美国的土地发展权归土地所有者，即“土地涨价归私”。对列入耕地保护区的土地所有者，政府需要向农民支付购买发展权费用；允许开发后，再由农民购回发展权自行开发。关于我国农村集体土地发展权应当归谁，学术界存在两种观点：第一种观点认为，农村集体土地发展权应完全归集体所有，即涨价归私（农）论。第二种观点认为，农村集体土地发展权应由政府和集体共享，即公私兼顾论。
我们认为，让中央政府、地方政府与集体和农民共享农村集体土地发展权，共享土地增值收益，符合中国当今国情。第一，中国是个发展中的人口大国，粮食消费量大，粮食安全必须立足国内生产。在工业化和城镇化进程中，农用地转为非农用地意味着能获取更多经济收益。无论是地方政府、集体经济组织，还是农民个人，都有将农用地转为非农用地的冲动。如果不能通过利益调节，对这种冲动加以合理引导，大量的农用地将转为非农用地，粮食安全就会出问题。政府通常依靠土地规划和土地用途管制来控制农用地转为非农用地，但如果不能合理分配农地增值收益，再严格的规划和用途管制也不可能产生很好的效果。所以，在分配农村集体土地增值收益时，既要考虑原土地所有者的利益，也要考虑其他土地所有者放弃土地农转非的损失；既要考虑经济发达地区的利益，也要考虑粮食主产区利益。第二，导致农村集体土地增值的因素是多方面的，其中政府大量投资、改善基础设施是主要因素。土地增值收益应当归政府和土地所有者共同享有。
在确定了中央政府、地方政府与集体和农民三方共享农村集体土地发展权，共享农村集体土地增值收益原则后，随之而来的是如何划定三方份额。这是一个具体操作问题，不同阶段会有不同比例。在当前情况下，三方对于农村集体土地增值收益的重新分配，重点在于确定土地出让金纯收益的分享比例。也就是说，在维持现有集体和农民获得土地补偿、地方政府获得主要税费分配格局基础上，将原来主要由地方政府或集体和农民占有的出让金纯收益进行重新分配。中央政府分享的出让金纯收益，应主要用于农地整理、公益性征地补贴和基础设施建设。地方政府分享的出让金纯收益，应主要用于当地基础设施建设、公益性征地补贴和失地农民社会保障。集体和农民所得的出让金收入，除直接分配给农民个人外，其他的应当用于失地农民社会保障和集体公共公益事业建设。
作者介绍：廖洪乐，农业部农村经济研究中心。