该 俊 州
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１９ ９ ７年 第 ２期 （ 第口 十 一期 ） 甚
习一
德国和新加坡社会保障制度
度各具特色 ， 运行结果也不相同 。本文拟执 两种社会保障翻 度产 生的历史背景 、 内在机 制、 管理方式 等三十侧
面进行 比较分析 ． 以期为我 国社会保障体制的改革和建设 提供经验教训 。
一
、
两国社会保 障制度形成背景各 异
墓 国的社会保 障制度始于 ｌ ９世纪 ８ 年代 的俾斯麦执政时期 ． ０ 他为 了缓和当时随着工业化的进展而产生 的社会 ｌ张 关系 ， １ ８ 、８ ４和 １ ８ 年开始实行丁疾病 、 蜃 在 ８ ３１ ８ ８９ 意外 事故 、 养老和伤残保 险． 包括 在至今仍构成墓
邑现代社会保 险法律 基础 的 １ １ 年颁布的ｆ 星保 险制度 ， 蔷目的社 会政 策传统一直 比较 浓厚 ， ９１ 帝 中． 强调通过
政府和非政府 的措 箍来改 善收入较 步的大多 数人 的经济 和社会地位 ．其社会保障制度 的两 项基本原则即。 相 关一致 原则和。 自下 而上 原则就具有强烈的社会政 策含 义０ 。二战后 ， 作为新 自由主义者 的艾哈墓尽管竭力 反对 欧洲福利 国家的作法 ． 强调市场竞争 、 人负责及创造精 神的发挥 ， 同时他也承认“ 十 但 在现代工业国家 中， 尽管 经济政 策很对 头 ， 还需要采 取社会政策措旖 去补充……￥， 却 而且建立较 完整 的社 会保障体 制实际上构 成 他的社会 市场 经济主张和实践 的基本 内容 。当然 ． 二战后京西部分裂 以及 为了。 社会安全 的缘 故． 也使蔷 （ 当时为西墓） 加强 了社 会保障体制建设 ． 新 加坡在 日本失敢后仍为英属殖民地 ．１ ６ ９ ５年与马来西重 家” ＇ 分 之前 ， 英殖民当局于 １５ ９ １年在马来西 重实行丁雇 员公 积叠制 ， 目的在于缺乏 养老金的情况下为外籍劳工设 立私营 劳保 基金 ．出于在马来西 亚实旖
公 积垒制的经验 ， 但更重要 的是 由于公 积金制具有主要 由雇 员为 自己的养老进行储蓄 ， 不会对 政府提 出财 而
政要 求的特点 ． 因此 ，９ １ ， 民政府 在新加坡成立 的以玛 夫巷任领导 的退 休利益委 员会在权 衡养老金计 １５ 年 殖
盘 和公积 金计 划的基础上 ． Ｉ 选择 丁公积金制度 ． 并于 １ ５ ９３年通过公积金法案 ，９ ５年成立 中央公 积金局而正 １５
式运 行．１ ５ ９ ９年 ６月刚独立出来 的新 加坡 ， 面临着经济匿难、 失业 、 房荒等社会问题 ．政府无力 建立西方 福利 国家模式 ． 走上市 场经济道 路的新加坡也是从效
率出发 ， 继续 实行 丁公积垒制度 。表现 在 １ ６ 一ｌ ６ 年 新加 ｇ０ ９ ４
坡发展计划宣言 中， 政府强 调 应当避免实行直接改善社 会福利的雄心计划 ． 种计 划只船通过将来 自其他方 选 面的更紧迫 的需求转 变为更多 的可利甩资福ｃ 来实现 ． 目前最大的需求是增 加就业 以及与 人 口增 长相应的 国
民收 入 ０ 。
由上述 可知， 正是不 同的历史背景决 定了两国极不相 同的社会保 障体制 模式 ． 在完善和 运行 过程 中也呈 现出不同的特点 ．
二、 两种 筹 资模 式 ： 收 现 付 社会 统 筹模 式和个 人 帐户 现
储存基金制模 式（ 公积金制）
经过 １０多年的发展 ， 国逐步形成 了一套 包括社会保险 、 会穗 养、 ０ 墓 社 社会 救济 和社 会补贴在 内的 内容丰
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富 系健全的社会保 障制度．其中失业保 险、 体 养老保险 、 故保 险和医疗保 险被 誉为巷 国社 会保 障体 系的四 事 大 支柱 ． 通过该体 系提 供了惠及全社 会的。 从摇蓝到坟 墓” 的安全网。 国社台保障嵌据雇员收入 状况 实行 义 巷 务保险和 自愿保险相结合 。 中义务保险 占主要地位 ． 其 一般地 收入未达一定 标准 的雇 员都必须 参加保 险． 比 如 ， 月收入在 ４ ０ ５ ０ 凡 ０ － ６０马克 的工 人和职 员都必须参加法定义 务失业保险 ．义务保险都 由半官方半 民闻的 公共 保险机构来承保 。 实行 自愿保险的人则可以加入 私人保险也可 选择公共保 险 ． 而就私人保 险和公共保 险 来说 ． 公共保险 占主要地 位。巷 国的社会保障制度就是建立 在这 种义务保险和 由第三者 （ 包括政府 在 内） 提供 资助 或补贴作为筹 集保险金朴充来源的基础上 。 从资金来源来看 ， 企业部分占社会保障体 系总收入 的近 ｉ ３ ／。 政府 预算共约占 ２ ５ 其 中联邦 占 ２ ， 占 Ｌ ， 区占 ８ ‘ ／． 州 】 地 ％ 投保者支付 金额占近 ３成０。 菇国实行的是西 欧典 型的 现收 现付 资金筹集模式 。就养老保险来看 ． 员的收入 水平 达不到一 定标准 ， 雇 都 必须参加养老保 险 ， 险金一 般由雇 员和雇主共同 负担 。义 务保 险率 已由 １ ９ 年 的 １． 增 加到现在 的 保 ９１ ７７ １、 。 ９ ２ 授保人参 加保 险达 到一 定期 限后 ， 才有权享受养老保险机构的服 务 ． 得到相 应的养老 金． 但是他们 目 前 所交纳的费用 ， 用于对 目前 的养老金支 出 要 当他们 占理 退休之后 ， 养老金要 由下一代承担 ．即这种统筹模 式 实际上是以代际转嫁 ． 以支定 收为特 征
的． 德国这种完备 的高福利制度注重社 会公平 ． 会共济 功能强 ． 实曾起到 了稳定社 会、 社 确 发展生产 的 目的 。 但是 ７ ０年代末 以来其统收统支 的统筹模式则 日益 陷入 困境 ：１ 现在包括教育、 （） 养老 、 医疗等在 内巨额 福利预 算 项 目大多敷都是面 向中产 阶段 ． 背了 由富人向穷人’ 违 进行财富再分配的初衷 。（ ） ２ 社会 福利开支 的猛增 ， 造 成 了庞大 的政 府财政赤 字 ． 使德 国政府不得 不举债来维持 利国家 福 的现状 ．随着 人 ｒ ｌ老龄化的 发展 ， 这
一
问遥将更 加严 重 ． 国 ２ ３ 巷 ０ ０年 ６ Ｏ岁以上 的人将 占总人 ｒ １３ 官方 预测 ． ｌ的 ／ ， 社会保 险隼将 增 加到 ５ ％以 Ｏ
上， 经工台组织专家 棱算 ． 国法定退休保险费率将要翻番 ， 巷 达刊 ３ 。这不仅意 味着财政 支出的压力增 大 ， ６ 而 且 由代际转嫁造 成的社 会问题 也会更加尖锐 ．（） ３ 高福 利导致 的高税收增大 了企业 的生产成本 ． 响了企 影 业 生产积掇性 ・ 福利、 高 高消费造成了奢侈浪费 、 养尊处优现象 ． 并挤 占了建设 资金 ． 这些都严 重削弱 了经济增
长 的基础。
与巷国不同 ． 加坡 的中央 公积 金制 度是典型 的个 人积 累模式 ．公 积金制度刚建立时完全是一 个以保 障 新 台 员遇体或 因伤残丧 失工作 能力 后的基本 生活为 目的 的 自我强制储蓄计 划 ． 未涉及 到人 们的保 险、 投资 、 住 房 、 健及 教育 等方面 ．以后 随着社 会生产的发展和公积金 的积 累， 过 １６ 年的公共 住屋计划 ．９ ８年的 保 经 ９８ １７ 公 共汽车股票计划． ９ ９年的家属保 障计 划和 教育计 划 ．９０年的健保 双全计 划等逐 步扩大了公 积盒实麓的 １８ １９ 范 围， 弥补了公 积金社会 保障功毙的不足 ．在新 加坡逐步 形成 了一 套以 自我保障为主 ， 辅之 以社会保 险的综 合性 自我保障体 系． 新加坡的公 积金 制强调 自我强制 储蓄 ．根据法 律规 定 ， 每一位 有工 资或薪 金收入的 人都 必须 参加 该制 度 ． 人公积金拄 工资收入 的一定比例由雇 主和 雇员共同负担 ． 个 根据国 民经 济发展水平 以及 企业承受能力适 时调整 ．９ ５年雇 主和雇 员交纳 的 比率分别 为 ５ ， １５ 总比率 为 ｌ ％ ， 后逐 年提 高 ．９４年 ７月至 １ ８ ０ 此 １８ ９ ６年 ４ 月缴纳 比率达 ５ ． Ｏ 雇主和雇 员分别 交纳 ２ ．９ ２年 ． ５ １９ 缴纳 比率 ４ ， 中雇主交 ｌ ， 员交 ２ ． Ｏ 其 ８ 雇 ２ 公积 金交纳的长期 比率将稳定在 ４ ．
公积金分刷存入个 人的三个 帐户， Ｏ 即普通 帐户、 特刷帐 户 保健储 蓄帐户 。 所有权归个人所有 ， 就雇 员养 老保险来看 ． 退体之后 ， 月发放 ．为 了切实保证储蓄的养老 、 按 医疗 等保 险 目的 ， 个人公积金储蓄提款在 １６ 年 以前 受到严 格限制 ． ９８ 会员须达到 ５ ５岁或 终身残疾 ， 或永久离开新加坡 ． 才毙提 取 ．自 １ ６ ９ ８年 以后 ． 步放 松了提款条件 ，９ ８ 的公共汽 车股票计划中 ， 了鼓础会员 自己管理 部分公积 逐 １７ 年 为
金 ・ 会员毙用公积 金购买公 共汽车公司的股票 ． 使 享受乘车优待 与分红 Ｉ９ ６ １ ８ 年的 投资计划、 非住 宅产业计划
使会员可以投资赚取利润 。 新 加坡 的这 种个 人帐 户储存基 金制模式 的优点在 于 ｔ１讲 究散率 。个人 享受的保障待遇来 源于 个人 帐 （） 户的储蓄金额 ． 又取决 于个人的劳动贡献与劳动报酬 ．这样就朝激 了人们生产 、 这 工作的积极性 ． 同时体现 了 保 险的等值原则 Ｉ２ 增强了人们的 自我保障意识 ． （） 避免 了菇 国代际转嫁产生 的社会问题和矛盾．通过将 自我
保障融入社会保Ｊ 机制 ， 了社会保险领域 的。 垒 防止 吃大锅饭 和平均 主义 现象 Ｉ３强制性 自 （） 我积 累机制 不仅 未
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增加政府 的财政负担 ， 且通过积 累起来的 巨额 的公积金 （ 而 目前新 加坡公积 金已积景了 ５０多亿新元） 为国 ０ ，
家增加了大量建设资金 ． 形戚 了高储 蓄——高积景—— 高增长——高就业—— 高积景的 良性循环 ．避免 了德
国所面临的囡老龄化而出现 的支付危机 ． 当然 ， 新加坡 的中央公 积金制度尽管符音经 济学 原理 ， 但是并不完全符合社 会保障的社会意 义．主要 表 现为其互济功瞻鞍弱．尽管经过 Ｂ 年代 以来的住房保险计划 、 ０ 家属保障计划和教育计划 、 健保 双全计期 等的 推行 ． 会保障功能增强 ， 杜 但是 ，今天 的新 加坡 虽然已是一十新 工业化国家 ， 。 但仍然有很多 困难 家庭 ． 家庭 月收Ａ ０ ３ ０多新元的至少有 ２万多个家庭 （ 反对党说有 １ ３万 十家庭 ）接人 口比槲占 ３ ． 左 右 ． 如果新加坡 有 最低生蒲标准或社会救济贫困线 ， 不会出现这 种赤贫情况 岫 ． 就
三、 各具特 色 的管理模 式： 分散管理与 中央公积 金局统一管理
德 国的社会 保障制度 的 自治管理 碍 则 ． ｆ 是其一大 特色 。在德 国， 社会保 险义 务的承办 机杓 一般是按 照保
睦业务 、 区、 地 职业和行业建立起来的 ． 目众多
． 数 比如 ， 在养老保 险方 面有 ｌ 十 ：立保睦机杓 、 ８ Ｉ Ｉ １ 联邦铰 路保睦 机构等 ， 在失业 方面有联邦劳工机构 ． 各州 劳工局等 ．这些机构通常 从国家事务中分 离出来 ， 并且成为具有法
律上和财务上独立性的公法法 人 ． 蜘。 贯｛ 自主管理 原剽 。但是各类社会保 险机构根据其 自身特点又各具有 自
己明确的组织章程 ， 管理 形式等 。比如 ． 在养老保睦和事故保睦机构 中 ， 自我管理 的组织形式是代表大会和 董事会 ． 行使对各 机构 的决 策与管理 ．代 表大 会一般 由雇 员和雇 主直接选举产生 ．董事会剜 由代表大会选 来 举产生 ．另外 ， 在各级各类公 共保睑机构中 ， 一般设有监事会 ． 由雇 员、 雇主和工 会代 表组戚 ． 对董事会 的蒲动 进行监督 。 为了维护投保 人的刺益 ． 正确贯｛ 蜘国家的社 会、 经济政策 ． 国家通过。 联帮保险监督 局 各公法 人进行必 要 的监督 ．值得指 出的是 ． 德国社会保障制度具有严 格的法律规 范 ． 并且 日益专仃化 ， 这就有必要对 其加 以解 释． 以保证 社会保障事业的法制化和程序化 ，社会法 ， （ 便承担这 十任 务． 新 加坡 则通过 中央公 积金局对公积金进行统 一的企业化管理 ． 确保公积 金的保值、 增殖 ．从 内部 组织结 构 来看 ， 中央公积 金局设 主席 １ ． 导成 员 ９人。 人 领 ９人当中 ． 政府代表、 雇员代表和雇 主代表各 ２人， 另外 ３人
由教授 、 专家 、 士等所谓。 博 中性 人士参 加． 在其领导下设 具体管理 机构 ． 设总经理 １人， 直接管理副 总经理和 内务审计部 ， 总经理 之下设 五部 一处， 副 即雇 主服 务部、 员服务部 、 算机 服务部 、 戚 计 团体 服务部 、 务处和 人 财
事 处．中央公 积金局通过该管理 机构对公积金进 行管理０．公积盘一般被指定用于购买政府公债 或作 为 先
存款 ， 以确 保以最小的风 险获取公平 的市场利镧 ．中央公积金局的管理建 立在严 格的法律基础上 － 对雇 主和
雇员的公 积盒交纳情况 进行着严 密的监督 ， 特别是如果雇 主迟交公积 金． 管理人 员很快便会发 现 ， 告知 雇 并
员。 如果他拒交或长期拖欠 ， 公积金局便诉诸 法律 ， 这时雇主不仅要 补交公 积金本身 ， 要缎纳罚 款 ， 还 直至拍卖 企业资产．十 人公 积金的提取和使用也都有严格的法律规定 。 德 目社会保 障制度的 自主管理 原则 一 体理 了政治 民主管理思想 ．通过 使投保 人、 雇主 与保 险的管理 而
融为一体 ， 使管理决策更 加符 合投保 人的利益 ， 也更
加符合实 际生活 ．公共法人的独立地位 。 防止了政府的行 政干预 ， 到了专款 专用的 目的 Ｉ 达 多层 次、 多样化的社会保 睦机构 瞻够方便 、 活地 满足人们多方面 的保 障需 灵
求。
在新加坡 － 中央公积 金局直接管理公 积金， 有利于政府运 用公 积金比率对 经济进行宏观调控 ， 克鼹市场经
济的 盲 目性 ．中央公 积金局 中安置。 中性 人士和职工代表 ． 在一定程度上 可以全面反映雇 员和雇 主的利益 ． 但是这种 由政府集 中管理的模式 ， 在出现 赤字财政 时 。 容易发生挪用公积 金的情 况 － 而且 在人 口众多 、 地区差 异较大的大国 ． 中央统 一集中管理 也不具有现实性 。这也是世界银行不赞成推广新加坡公积 金捌的一十重要
原因．
值得强调的是两 种模 式在两 目的健康运行都是 和完备的杜会保障法律体系分 不开的 ．
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在中国建立多层次的社会保 障体 系， 对于深 化企业和事业 单位改革 ， 持社会稳定 ， 保 为改革创造宽 松的环 境 ， 利建立社会 主义市 场经济体倒具 有重 大意义 ．通过 以上对蕾 国和新加坡社会保 障倒 度的分析 ， 牍 我们认 为至少在 以下几方 面值得 我国借 鉴ｔ
（） １社会 统筹 与个 人储 蓄 相结 合 的模式 是现 实 的选择 。与新加坡中央公积金制建立背景不同，
我国 由企业办社会 ， 社会保障收入占职工总收入较大 比重的现状直接过 渡到 完全 十人积 累模 式比较困难 ．而 且 为了满足 人民的基本 生活需要 ， 保持社会 稳定 ， 要一定的社会统筹 ．然而 ， 需 根据 我国是发 展 中国家的现 状 ．面临的 人 口老龄化问题 、 德国等高 福利国家 陷人危机的教训 加坡十人积累模式 的优 势等又使我们必 新 须坚持 以个 人储蓄模式为 主的原则 ．即 国家 、 企业、 十人共 同负担 ， 以十人负担为 主， 将十 人储 蓄与 社会统筹 融合在一起 ， 率优先 ， 效 兼顾公平 ．
（） 行 中央统 一 设 计 、 一政 策 、 一领 导下 的 民主 化管 理 。中国人Ｉ众多、 ２实 统 统 Ｚ ｌ 地区 产业间发
展极不平衡 的现 实决定了中央集 中管 理公 积金模 式具有一定的 局限性 ， 有必要建 立多层 次的管理体制．然而 地方政府非 合理行为 的存 在 ， 又使 由政 府来 管理社会保障基金具有 一定 的风险性 ， 因此 必须强化社会保 障事 业的 民主化管 理 ： 建立从 中央到地方的统 一的管理机构 ． 形成独立的社会保障管理体倒 ， 机构设置上体 现相互 分工和相互倒 约的原则．实行社会保 障立法 和行政管理分
开 ， 由人民代表大会行 使立法权 ， 确保立法的 客观 、 公正和全 面 ｌ 社会保 障行政管理职能与社会保 障基金运营职能分开 ， 成立专门 的社会保 障基金运营 机构 ， 或委
托专业银行 或商 业银行去经营 ， 会保 障基金 的经营机构是 实行企业化经营的独立法人． 以保证专款专用和 社
基金 的保值 增殖 ｌ 社会保障行政管 理与监督分开 ， 借鉴德国做法 ， 强化监 督职能 ， 吸收政 府代表 企业 代表 职 工代表和社会 。 中性 ” 人士参加 ， 确保社会保 障功能的 实现 ．
（） ３加快 社 会保 障法 规法 制建设 。 在试点基础上抓紧制定社会保障法以及其他有关法律． 同时要严
格执法 ， 使社会保障制度在法倒轨道上 健康运 行．
注释 ：
①④ 谢 赤 ｔ德 国的社畚保障体 柬” ‘ 界拄济， １９ 丰 摹 １ 期 ． 。 ，世 ，９ ５ １ ② 艾哈 臆 来 自竞争 的繁 荣》 １ ９页 ， ＜ 幂 ７ 商务印书馆． ＠ ＠＠ 陈炳 才 暂加垃的 中央公 积仝 制度 ，拄济 研览誊考 量料 ， ２ 。 ＜ 摹 ０页．１ ９ 丰 ６月 ３ ９３ ０日， ９ 期 ． 摹 ９ ＠⑦ 张 中俚 瞄外社畚保硷尊 ｊ 模式变革道势 ，中国改革挂 》１ ９ 。 ｆ ＜ ，９ ５丰 ３月 １ ｌ １ ０Ｅ、４日． ＠ 储 东雌 ： 暂加垃 中央套积空 ． 。 Ｈ度的启迪 ，妊济 学消息重 ）１ ９ ＜ ，９６丰 １月 ２ ６日．
（ 智文 ： 朱 甘肃省 社会 科学院 沈宏 亮 州大 学马克 思主 义科 学 系） 兰
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１９ ９ ７年 第 ２期 （ 第口 十 一期 ） 甚
习一
德国和新加坡社会保障制度
度各具特色 ， 运行结果也不相同 。本文拟执 两种社会保障翻 度产 生的历史背景 、 内在机 制、 管理方式 等三十侧
面进行 比较分析 ． 以期为我 国社会保障体制的改革和建设 提供经验教训 。
一
、
两国社会保 障制度形成背景各 异
墓 国的社会保 障制度始于 ｌ ９世纪 ８ 年代 的俾斯麦执政时期 ． ０ 他为 了缓和当时随着工业化的进展而产生 的社会 ｌ张 关系 ， １ ８ 、８ ４和 １ ８ 年开始实行丁疾病 、 蜃 在 ８ ３１ ８ ８９ 意外 事故 、 养老和伤残保 险． 包括 在至今仍构成墓
邑现代社会保 险法律 基础 的 １ １ 年颁布的ｆ 星保 险制度 ， 蔷目的社 会政 策传统一直 比较 浓厚 ， ９１ 帝 中． 强调通过
政府和非政府 的措 箍来改 善收入较 步的大多 数人 的经济 和社会地位 ．其社会保障制度 的两 项基本原则即。 相 关一致 原则和。 自下 而上 原则就具有强烈的社会政 策含 义０ 。二战后 ， 作为新 自由主义者 的艾哈墓尽管竭力 反对 欧洲福利 国家的作法 ． 强调市场竞争 、 人负责及创造精 神的发挥 ， 同时他也承认“ 十 但 在现代工业国家 中， 尽管 经济政 策很对 头 ， 还需要采 取社会政策措旖 去补充……￥， 却 而且建立较 完整 的社 会保障体 制实际上构 成 他的社会 市场 经济主张和实践 的基本 内容 。当然 ． 二战后京西部分裂 以及 为了。 社会安全 的缘 故． 也使蔷 （ 当时为西墓） 加强 了社 会保障体制建设 ． 新 加坡在 日本失敢后仍为英属殖民地 ．１ ６ ９ ５年与马来西重 家” ＇ 分 之前 ， 英殖民当局于 １５ ９ １年在马来西 重实行丁雇 员公 积叠制 ， 目的在于缺乏 养老金的情况下为外籍劳工设 立私营 劳保 基金 ．出于在马来西 亚实旖
公 积垒制的经验 ， 但更重要 的是 由于公 积金制具有主要 由雇 员为 自己的养老进行储蓄 ， 不会对 政府提 出财 而
政要 求的特点 ． 因此 ，９ １ ， 民政府 在新加坡成立 的以玛 夫巷任领导 的退 休利益委 员会在权 衡养老金计 １５ 年 殖
盘 和公积 金计 划的基础上 ． Ｉ 选择 丁公积金制度 ． 并于 １ ５ ９３年通过公积金法案 ，９ ５年成立 中央公 积金局而正 １５
式运 行．１ ５ ９ ９年 ６月刚独立出来 的新 加坡 ， 面临着经济匿难、 失业 、 房荒等社会问题 ．政府无力 建立西方 福利 国家模式 ． 走上市 场经济道 路的新加坡也是从效
率出发 ， 继续 实行 丁公积垒制度 。表现 在 １ ６ 一ｌ ６ 年 新加 ｇ０ ９ ４
坡发展计划宣言 中， 政府强 调 应当避免实行直接改善社 会福利的雄心计划 ． 种计 划只船通过将来 自其他方 选 面的更紧迫 的需求转 变为更多 的可利甩资福ｃ 来实现 ． 目前最大的需求是增 加就业 以及与 人 口增 长相应的 国
民收 入 ０ 。
由上述 可知， 正是不 同的历史背景决 定了两国极不相 同的社会保 障体制 模式 ． 在完善和 运行 过程 中也呈 现出不同的特点 ．
二、 两种 筹 资模 式 ： 收 现 付 社会 统 筹模 式和个 人 帐户 现
储存基金制模 式（ 公积金制）
经过 １０多年的发展 ， 国逐步形成 了一套 包括社会保险 、 会穗 养、 ０ 墓 社 社会 救济 和社 会补贴在 内的 内容丰
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富 系健全的社会保 障制度．其中失业保 险、 体 养老保险 、 故保 险和医疗保 险被 誉为巷 国社 会保 障体 系的四 事 大 支柱 ． 通过该体 系提 供了惠及全社 会的。 从摇蓝到坟 墓” 的安全网。 国社台保障嵌据雇员收入 状况 实行 义 巷 务保险和 自愿保险相结合 。 中义务保险 占主要地位 ． 其 一般地 收入未达一定 标准 的雇 员都必须 参加保 险． 比 如 ， 月收入在 ４ ０ ５ ０ 凡 ０ － ６０马克 的工 人和职 员都必须参加法定义 务失业保险 ．义务保险都 由半官方半 民闻的 公共 保险机构来承保 。 实行 自愿保险的人则可以加入 私人保险也可 选择公共保 险 ． 而就私人保 险和公共保 险 来说 ． 公共保险 占主要地 位。巷 国的社会保障制度就是建立 在这 种义务保险和 由第三者 （ 包括政府 在 内） 提供 资助 或补贴作为筹 集保险金朴充来源的基础上 。 从资金来源来看 ， 企业部分占社会保障体 系总收入 的近 ｉ ３ ／。 政府 预算共约占 ２ ５ 其 中联邦 占 ２ ， 占 Ｌ ， 区占 ８ ‘ ／． 州 】 地 ％ 投保者支付 金额占近 ３成０。 菇国实行的是西 欧典 型的 现收 现付 资金筹集模式 。就养老保险来看 ． 员的收入 水平 达不到一 定标准 ， 雇 都 必须参加养老保 险 ， 险金一 般由雇 员和雇主共同 负担 。义 务保 险率 已由 １ ９ 年 的 １． 增 加到现在 的 保 ９１ ７７ １、 。 ９ ２ 授保人参 加保 险达 到一 定期 限后 ， 才有权享受养老保险机构的服 务 ． 得到相 应的养老 金． 但是他们 目 前 所交纳的费用 ， 用于对 目前 的养老金支 出 要 当他们 占理 退休之后 ， 养老金要 由下一代承担 ．即这种统筹模 式 实际上是以代际转嫁 ． 以支定 收为特 征
的． 德国这种完备 的高福利制度注重社 会公平 ． 会共济 功能强 ． 实曾起到 了稳定社 会、 社 确 发展生产 的 目的 。 但是 ７ ０年代末 以来其统收统支 的统筹模式则 日益 陷入 困境 ：１ 现在包括教育、 （） 养老 、 医疗等在 内巨额 福利预 算 项 目大多敷都是面 向中产 阶段 ． 背了 由富人向穷人’ 违 进行财富再分配的初衷 。（ ） ２ 社会 福利开支 的猛增 ， 造 成 了庞大 的政 府财政赤 字 ． 使德 国政府不得 不举债来维持 利国家 福 的现状 ．随着 人 ｒ ｌ老龄化的 发展 ， 这
一
问遥将更 加严 重 ． 国 ２ ３ 巷 ０ ０年 ６ Ｏ岁以上 的人将 占总人 ｒ １３ 官方 预测 ． ｌ的 ／ ， 社会保 险隼将 增 加到 ５ ％以 Ｏ
上， 经工台组织专家 棱算 ． 国法定退休保险费率将要翻番 ， 巷 达刊 ３ 。这不仅意 味着财政 支出的压力增 大 ， ６ 而 且 由代际转嫁造 成的社 会问题 也会更加尖锐 ．（） ３ 高福 利导致 的高税收增大 了企业 的生产成本 ． 响了企 影 业 生产积掇性 ・ 福利、 高 高消费造成了奢侈浪费 、 养尊处优现象 ． 并挤 占了建设 资金 ． 这些都严 重削弱 了经济增
长 的基础。
与巷国不同 ． 加坡 的中央 公积 金制 度是典型 的个 人积 累模式 ．公 积金制度刚建立时完全是一 个以保 障 新 台 员遇体或 因伤残丧 失工作 能力 后的基本 生活为 目的 的 自我强制储蓄计 划 ． 未涉及 到人 们的保 险、 投资 、 住 房 、 健及 教育 等方面 ．以后 随着社 会生产的发展和公积金 的积 累， 过 １６ 年的公共 住屋计划 ．９ ８年的 保 经 ９８ １７ 公 共汽车股票计划． ９ ９年的家属保 障计 划和 教育计 划 ．９０年的健保 双全计 划等逐 步扩大了公 积盒实麓的 １８ １９ 范 围， 弥补了公 积金社会 保障功毙的不足 ．在新 加坡逐步 形成 了一 套以 自我保障为主 ， 辅之 以社会保 险的综 合性 自我保障体 系． 新加坡的公 积金 制强调 自我强制 储蓄 ．根据法 律规 定 ， 每一位 有工 资或薪 金收入的 人都 必须 参加 该制 度 ． 人公积金拄 工资收入 的一定比例由雇 主和 雇员共同负担 ． 个 根据国 民经 济发展水平 以及 企业承受能力适 时调整 ．９ ５年雇 主和雇 员交纳 的 比率分别 为 ５ ， １５ 总比率 为 ｌ ％ ， 后逐 年提 高 ．９４年 ７月至 １ ８ ０ 此 １８ ９ ６年 ４ 月缴纳 比率达 ５ ． Ｏ 雇主和雇 员分别 交纳 ２ ．９ ２年 ． ５ １９ 缴纳 比率 ４ ， 中雇主交 ｌ ， 员交 ２ ． Ｏ 其 ８ 雇 ２ 公积 金交纳的长期 比率将稳定在 ４ ．
公积金分刷存入个 人的三个 帐户， Ｏ 即普通 帐户、 特刷帐 户 保健储 蓄帐户 。 所有权归个人所有 ， 就雇 员养 老保险来看 ． 退体之后 ， 月发放 ．为 了切实保证储蓄的养老 、 按 医疗 等保 险 目的 ， 个人公积金储蓄提款在 １６ 年 以前 受到严 格限制 ． ９８ 会员须达到 ５ ５岁或 终身残疾 ， 或永久离开新加坡 ． 才毙提 取 ．自 １ ６ ９ ８年 以后 ． 步放 松了提款条件 ，９ ８ 的公共汽 车股票计划中 ， 了鼓础会员 自己管理 部分公积 逐 １７ 年 为
金 ・ 会员毙用公积 金购买公 共汽车公司的股票 ． 使 享受乘车优待 与分红 Ｉ９ ６ １ ８ 年的 投资计划、 非住 宅产业计划
使会员可以投资赚取利润 。 新 加坡 的这 种个 人帐 户储存基 金制模式 的优点在 于 ｔ１讲 究散率 。个人 享受的保障待遇来 源于 个人 帐 （） 户的储蓄金额 ． 又取决 于个人的劳动贡献与劳动报酬 ．这样就朝激 了人们生产 、 这 工作的积极性 ． 同时体现 了 保 险的等值原则 Ｉ２ 增强了人们的 自我保障意识 ． （） 避免 了菇 国代际转嫁产生 的社会问题和矛盾．通过将 自我
保障融入社会保Ｊ 机制 ， 了社会保险领域 的。 垒 防止 吃大锅饭 和平均 主义 现象 Ｉ３强制性 自 （） 我积 累机制 不仅 未
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增加政府 的财政负担 ， 且通过积 累起来的 巨额 的公积金 （ 而 目前新 加坡公积 金已积景了 ５０多亿新元） 为国 ０ ，
家增加了大量建设资金 ． 形戚 了高储 蓄——高积景—— 高增长——高就业—— 高积景的 良性循环 ．避免 了德
国所面临的囡老龄化而出现 的支付危机 ． 当然 ， 新加坡 的中央公 积金制度尽管符音经 济学 原理 ， 但是并不完全符合社 会保障的社会意 义．主要 表 现为其互济功瞻鞍弱．尽管经过 Ｂ 年代 以来的住房保险计划 、 ０ 家属保障计划和教育计划 、 健保 双全计期 等的 推行 ． 会保障功能增强 ， 杜 但是 ，今天 的新 加坡 虽然已是一十新 工业化国家 ， 。 但仍然有很多 困难 家庭 ． 家庭 月收Ａ ０ ３ ０多新元的至少有 ２万多个家庭 （ 反对党说有 １ ３万 十家庭 ）接人 口比槲占 ３ ． 左 右 ． 如果新加坡 有 最低生蒲标准或社会救济贫困线 ， 不会出现这 种赤贫情况 岫 ． 就
三、 各具特 色 的管理模 式： 分散管理与 中央公积 金局统一管理
德 国的社会 保障制度 的 自治管理 碍 则 ． ｆ 是其一大 特色 。在德 国， 社会保 险义 务的承办 机杓 一般是按 照保
睦业务 、 区、 地 职业和行业建立起来的 ． 目众多
． 数 比如 ， 在养老保 险方 面有 ｌ 十 ：立保睦机杓 、 ８ Ｉ Ｉ １ 联邦铰 路保睦 机构等 ， 在失业 方面有联邦劳工机构 ． 各州 劳工局等 ．这些机构通常 从国家事务中分 离出来 ， 并且成为具有法
律上和财务上独立性的公法法 人 ． 蜘。 贯｛ 自主管理 原剽 。但是各类社会保 险机构根据其 自身特点又各具有 自
己明确的组织章程 ， 管理 形式等 。比如 ． 在养老保睦和事故保睦机构 中 ， 自我管理 的组织形式是代表大会和 董事会 ． 行使对各 机构 的决 策与管理 ．代 表大 会一般 由雇 员和雇 主直接选举产生 ．董事会剜 由代表大会选 来 举产生 ．另外 ， 在各级各类公 共保睑机构中 ， 一般设有监事会 ． 由雇 员、 雇主和工 会代 表组戚 ． 对董事会 的蒲动 进行监督 。 为了维护投保 人的刺益 ． 正确贯｛ 蜘国家的社 会、 经济政策 ． 国家通过。 联帮保险监督 局 各公法 人进行必 要 的监督 ．值得指 出的是 ． 德国社会保障制度具有严 格的法律规 范 ． 并且 日益专仃化 ， 这就有必要对 其加 以解 释． 以保证 社会保障事业的法制化和程序化 ，社会法 ， （ 便承担这 十任 务． 新 加坡 则通过 中央公 积金局对公积金进行统 一的企业化管理 ． 确保公积 金的保值、 增殖 ．从 内部 组织结 构 来看 ， 中央公积 金局设 主席 １ ． 导成 员 ９人。 人 领 ９人当中 ． 政府代表、 雇员代表和雇 主代表各 ２人， 另外 ３人
由教授 、 专家 、 士等所谓。 博 中性 人士参 加． 在其领导下设 具体管理 机构 ． 设总经理 １人， 直接管理副 总经理和 内务审计部 ， 总经理 之下设 五部 一处， 副 即雇 主服 务部、 员服务部 、 算机 服务部 、 戚 计 团体 服务部 、 务处和 人 财
事 处．中央公 积金局通过该管理 机构对公积金进 行管理０．公积盘一般被指定用于购买政府公债 或作 为 先
存款 ， 以确 保以最小的风 险获取公平 的市场利镧 ．中央公积金局的管理建 立在严 格的法律基础上 － 对雇 主和
雇员的公 积盒交纳情况 进行着严 密的监督 ， 特别是如果雇 主迟交公积 金． 管理人 员很快便会发 现 ， 告知 雇 并
员。 如果他拒交或长期拖欠 ， 公积金局便诉诸 法律 ， 这时雇主不仅要 补交公 积金本身 ， 要缎纳罚 款 ， 还 直至拍卖 企业资产．十 人公 积金的提取和使用也都有严格的法律规定 。 德 目社会保 障制度的 自主管理 原则 一 体理 了政治 民主管理思想 ．通过 使投保 人、 雇主 与保 险的管理 而
融为一体 ， 使管理决策更 加符 合投保 人的利益 ， 也更
加符合实 际生活 ．公共法人的独立地位 。 防止了政府的行 政干预 ， 到了专款 专用的 目的 Ｉ 达 多层 次、 多样化的社会保 睦机构 瞻够方便 、 活地 满足人们多方面 的保 障需 灵
求。
在新加坡 － 中央公积 金局直接管理公 积金， 有利于政府运 用公 积金比率对 经济进行宏观调控 ， 克鼹市场经
济的 盲 目性 ．中央公 积金局 中安置。 中性 人士和职工代表 ． 在一定程度上 可以全面反映雇 员和雇 主的利益 ． 但是这种 由政府集 中管理的模式 ， 在出现 赤字财政 时 。 容易发生挪用公积 金的情 况 － 而且 在人 口众多 、 地区差 异较大的大国 ． 中央统 一集中管理 也不具有现实性 。这也是世界银行不赞成推广新加坡公积 金捌的一十重要
原因．
值得强调的是两 种模 式在两 目的健康运行都是 和完备的杜会保障法律体系分 不开的 ．
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在中国建立多层次的社会保 障体 系， 对于深 化企业和事业 单位改革 ， 持社会稳定 ， 保 为改革创造宽 松的环 境 ， 利建立社会 主义市 场经济体倒具 有重 大意义 ．通过 以上对蕾 国和新加坡社会保 障倒 度的分析 ， 牍 我们认 为至少在 以下几方 面值得 我国借 鉴ｔ
（） １社会 统筹 与个 人储 蓄 相结 合 的模式 是现 实 的选择 。与新加坡中央公积金制建立背景不同，
我国 由企业办社会 ， 社会保障收入占职工总收入较大 比重的现状直接过 渡到 完全 十人积 累模 式比较困难 ．而 且 为了满足 人民的基本 生活需要 ， 保持社会 稳定 ， 要一定的社会统筹 ．然而 ， 需 根据 我国是发 展 中国家的现 状 ．面临的 人 口老龄化问题 、 德国等高 福利国家 陷人危机的教训 加坡十人积累模式 的优 势等又使我们必 新 须坚持 以个 人储蓄模式为 主的原则 ．即 国家 、 企业、 十人共 同负担 ， 以十人负担为 主， 将十 人储 蓄与 社会统筹 融合在一起 ， 率优先 ， 效 兼顾公平 ．
（） 行 中央统 一 设 计 、 一政 策 、 一领 导下 的 民主 化管 理 。中国人Ｉ众多、 ２实 统 统 Ｚ ｌ 地区 产业间发
展极不平衡 的现 实决定了中央集 中管 理公 积金模 式具有一定的 局限性 ， 有必要建 立多层 次的管理体制．然而 地方政府非 合理行为 的存 在 ， 又使 由政 府来 管理社会保障基金具有 一定 的风险性 ， 因此 必须强化社会保 障事 业的 民主化管 理 ： 建立从 中央到地方的统 一的管理机构 ． 形成独立的社会保障管理体倒 ， 机构设置上体 现相互 分工和相互倒 约的原则．实行社会保 障立法 和行政管理分
开 ， 由人民代表大会行 使立法权 ， 确保立法的 客观 、 公正和全 面 ｌ 社会保 障行政管理职能与社会保 障基金运营职能分开 ， 成立专门 的社会保 障基金运营 机构 ， 或委
托专业银行 或商 业银行去经营 ， 会保 障基金 的经营机构是 实行企业化经营的独立法人． 以保证专款专用和 社
基金 的保值 增殖 ｌ 社会保障行政管 理与监督分开 ， 借鉴德国做法 ， 强化监 督职能 ， 吸收政 府代表 企业 代表 职 工代表和社会 。 中性 ” 人士参加 ， 确保社会保 障功能的 实现 ．
（） ３加快 社 会保 障法 规法 制建设 。 在试点基础上抓紧制定社会保障法以及其他有关法律． 同时要严
格执法 ， 使社会保障制度在法倒轨道上 健康运 行．
注释 ：
①④ 谢 赤 ｔ德 国的社畚保障体 柬” ‘ 界拄济， １９ 丰 摹 １ 期 ． 。 ，世 ，９ ５ １ ② 艾哈 臆 来 自竞争 的繁 荣》 １ ９页 ， ＜ 幂 ７ 商务印书馆． ＠ ＠＠ 陈炳 才 暂加垃的 中央公 积仝 制度 ，拄济 研览誊考 量料 ， ２ 。 ＜ 摹 ０页．１ ９ 丰 ６月 ３ ９３ ０日， ９ 期 ． 摹 ９ ＠⑦ 张 中俚 瞄外社畚保硷尊 ｊ 模式变革道势 ，中国改革挂 》１ ９ 。 ｆ ＜ ，９ ５丰 ３月 １ ｌ １ ０Ｅ、４日． ＠ 储 东雌 ： 暂加垃 中央套积空 ． 。 Ｈ度的启迪 ，妊济 学消息重 ）１ ９ ＜ ，９６丰 １月 ２ ６日．
（ 智文 ： 朱 甘肃省 社会 科学院 沈宏 亮 州大 学马克 思主 义科 学 系） 兰
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