摘要：关吉玉是民国时期著名的财经问题专家，也是财政部高层官员。抗战时期.他就中国战时财政经济问题提出了自己的政策主张并主持了田赋征实工作。其战时财经政策主张符合国防经济学基本原则，但过于理想，难以贯彻实施；其主持的田赋征实工作符合中国国情，适应了战争要求，取得了良好效果，为支持抗战起到了重要作用。 关键词：抗战时期；关吉玉；财经理论与实践 中图分类号：K265 文献标识码：A 文章编号：1007－7030（2012）05－0068－06 关吉玉，辽宁辽阳人，字佩衡。1924年入北京朝阳大学经济系学习，1930年毕业后赴德国柏林大学学习财经，1932年回国任财政部统税局天津检验所所长，1934年任庐山军官训练团教官，1935年起任四川财政特派员。1937年抗战开始后。任财政部参事、税务署署长、田赋粮食管理委员会主任委员，负责主持抗战时期的财政税收和田赋征实工作。史学界对抗战时期国民政府的财政税收政策特别是田赋征实有比较深入的研究，但是对主持田赋征实的关吉玉的财经理论与实践研究却非常少。本文拟就此问题作一个初步的探讨。 一、关吉玉的战时财经思想 关吉玉与马寅初、姚庆三、卫挺生一道，是民国时期著名的经济学家，由于留学德国，深受欧洲战争经济思想影响，有自己一整套完整的战争经济学说。特别是对于战时财政经济问题，有其独到的见解。早在1933年，关吉玉就发表了《战时财政》一书。1936年，又出版了《中国战时经济》。这两部著作集中反映了关吉玉的战时财经思想。他认为，现代战争需要大量的战争费用，一个国家要取得战争的胜利必须要有雄厚的经济实力。关吉玉对第一次世界大战期间各交战国花费的战争费用、各国的国富、年国民所得及平时预算进行了比较，认为，战争的胜负与各国的经济发展水平和财力大小成正相关，经济发展水平高、财力雄厚的国家赢得战争的几率较高。对于中国未来面临的战争，关吉玉认为必然是长期战争，政府必须要做长期抵抗的准备。根据战争需求和中国的经济状况，关吉玉提出了战时中国应采取的财政、金融、工业、交通、粮食、外贸等方面的政策措施，其中关吉玉认为最根本的是战时财政问题。战争时期的财源和筹集的手段非常重要，如何能在筹集到巨额战争费用的同时，维持市场的稳定和保证整个经济的正常运转，是关吉玉战时经济理论的核心内容。 具体到战争费用的筹集，关吉玉认为，战时筹款的方法有很多种，较为公平而迅速的筹集战费的方式就是增税与募债并用。在关吉玉看来，在长期战争中，租税较公债为优。因为增税“能彻底填补战费，并可减免因募债而支付之利息；直接维持公债价格，间接也即增加战费也；战费负担公平；可以减少人民之购买力，稳定物价；可以增加战争用品”等。因此，关吉玉认为，增税是筹措战费的最稳健的方法，但是，这种方法也有缺点：“一得款不迅速，二不易得多款，三人民感受痛苦，四妨害工商业”。公债本身具有“得款迅速、易得多款、人民不感受压迫、利用不活动资本、使后人分任担负，工商业所受的压力也较小”等优点，但以借债来应付战费，总有一定的限度。战时举借外债，受国家战时国际信誉地位、国际政治力量分离组合等因素的影响，比较困难。举借内债也受到国家生产总额的限制，在一定时期有一定的限量，如无限制增发公债，必然导致通货膨胀，物价高涨，平民负担加重，削弱社会购买力，反过来会进一步增加财政的困难。故关吉玉认为“专以募债或增税填补战费，具有优点，亦具有劣点，取此之长补彼之短当为完善制度。于是，遂有募债与增税并用说。”关吉玉认为，战时财政应以租税为主、公债为辅。一般来讲，在战争初期，可用举债的办法应付突然增加的需要，同时要着手创造新税，逐渐扩张旧税，用渐进的办法使租税成为战费的基础。关吉玉反对把滥发纸币作为战时财政筹款的主要手段。他认为，通过发行纸币平衡财政赤字，同发行公债增加赋税以增加财政收入，性质不同，后果也不同。发行公债是政府和人民的信用交换，人民以现有购买力给予政府，以换取将来的购买力。公债到期，购买者以债权者资格向政府请求清偿。假定商品价格不变，购买公债者毫无损失。如在公债到期前需要这笔资金，可以出售公债。购买公债者可直接或间接以债权者的地位取偿于政府。而滥发纸币，势必导致纸币价值跌落，纸币的一部分购买力消失，转变为政府收入。政府收入和人民购买力消失之间，无任何信用交换，人民无法要求政府补偿。滥发货币只有利于政府的财政收入，对人民则毫无益处，容易失信于人民。另外，滥发纸币同增加赋税形式上虽有相同之处，都是无偿地向人民索取一部分财产，但二者的后果却不一样。赋税是依收入高低征收，无论是工商业者的收入，还是职工的工资，收入多者多征，收入少者少征。而滥发纸币则不同，纸币发行过多，币值下跌，物价上涨，工商业者可因物价上涨而增加收入，工资收入者则因物价上涨而减少收入，显然违背战时负担公平的原则。因此，关吉玉认为，战争时期，只要通过公债赋税还能满足财政需要，就应极力避免采用滥发纸币的政策。关吉玉还提出，在紧急时期，政府应采取紧急措施筹集战费，就是将“由中央有收入的各部会，解呈二成及二成以上的数，提交国防会议”作为国防专款。“由各省市，按照预算，解呈二成或二成以上”，作为国防协款。二项合计，“年有26000万元之巨额，交由国防委员会，作国防建设之用”。就是通过缩减中央和地方政府的行政开支，用作战争经费。关吉玉主张“由国民政府授权军事委员会委员长负责设国防金管理处，统管战时财政之收支征集稽核等一切关系事项。于普遍预算外设立关于战费的非常预算，责成国防金管理处严正编制执行。” 关吉玉结合中国的税制，具体分析了中日战争爆发后中国租税可能变动的情况，提出了未来战争的负担一般地要落在中央财政身上，而构成中央财政收入的主要税种是关税、盐税及统税。“关税、盐税、统税战时均不可靠。与海军国开战之后，敌国凭其强大的海军力，以相压迫，势必将沿海口岸，尽行封锁或占领，因此为我国家财政骨子之关税，战时不但不能多收，且必十分少收，产盐区域，多近海滨，此区大半为敌人占领，盐税亦必特别少收。因此，仅次于关税之盐税，又不可靠。至统税本为就厂征税，统税收入最多地方，亦为海滨之津沪各大埠，战时势必与关盐两税同其命运，而收入将特别减少。因此，国家向持有为生活泉源之关盐统三税，战时遂皆将减少或停止作用，国家财政之设计，遂至困难矣。”为了确保战时税源，关吉玉设想，在西北、西南开设新的通商口岸，调整关税，提高奢侈品及无关战争用品及其原料品的税率，减低或免除直接、间接有关战争用品及其原料品的税率。增加盐税，在内地销岸增储常平盐3000担，足一年之用。整理内地井盐、池盐，改良制法，改行专卖。增加统税征税品种，奖励沿海工厂迁移内地。扩大所得税征税范围。开征战时新的税种，办理都市土地税、推行宴席捐、开办战时盈利税、创办遗产税、一次财产税（战时对私人的动产和不动产征收一次性累进税，是非常时期的非常税种）等来筹措战争费用。关吉玉还主张将“营业税收归中央统一办理，经征税款，除以一部按地方收入八折抵偿地方财政亏损外，余者扫数拨归非常预算收入”。关吉玉估计，这笔营业税收人，大约有4亿元。关吉玉还主张，对石油、硝磺、铜、食盐、火柴、卷烟实行专卖。他估计仅卷烟、火柴、食盐及石油四项专卖，就可以获纯收益8亿元。 关吉玉把财政问题和金融问题紧紧地联系在一起，他认为，与战时财政密切相关的问题就是金融稳定问题。关吉玉认为，货币是一切交易的媒介，国家的财政也不能不以货币作为收支的中介。战时金融如发生急剧变动，货币购买力发生动摇，则不仅国内外物资的供给、国家财政的收支会遭到波动，就是战局也会被牵动，所以金融问题决不能忽视。他认为战时金融有两大任务：维持战时所必须的各种物资的生产；保证战时财政的顺利运行。这二者之中，尤以后者为主要目标。战时金融安定，可使国家财政收入不致因货币贬值而减少，也不致因物价上涨而收支失衡。政府还可利用金融政策筹集战争经费。比如，通过集中黄金，至少可集得15亿元。通过统制外汇，节省硬通货以供战费。增发钞票，以国内外现存金银及外汇总额做为保证金，以三成半为发钞准备率，可发行77亿元的钞票。除已发行的14亿元外，尚可增发63亿元。关吉玉建议政府立刻增加军用品的购买费，把金银准备的大部或全部用于购买军用品，华侨购买的国债2亿元，可专用于购买军需用品，从而积极做好战争准备。 二、关吉玉田赋征实的理论与实践 关吉玉作为中国著名的经济学家，不仅对中国战时财政问题有自己的主张，对于战时粮食问题，也非常有研究。关吉玉认为，战时粮食要以自给自足为目标。粮食不能自给，不仅平时会引起社会问题，战时更会成为战争胜败之主要条件。“第一次世界大战时……德国之失败，不失败于疆场之战斗，而失败于国内粮食之缺乏，以致社会骚动，不能支持。”为了解决战时粮食问题，关吉玉主张战时必须实行粮食统制，一方面要实行鼓励粮食生产的政策，如规定粮食最低价格，降低田租，奖励扩大耕地面积，增加矿物肥料的供应，维持农村必要的劳动力，保证农具的供应等等；另一方面要统制粮食的消费和分配，如鼓励国民自动节约粮食，国家强制节省消费，实行粮食消费定量限制，限制粮食用于其他用途等等。他的这些主张，在抗战时期的国统区部分得到了实现。由于国民政府采取了鼓励粮食生产的政策，再加上大后方各省1937～1939年粮食丰收，所以，直到1940年，西南地区发生了春旱，秋粮歉收，大后方粮价才开始大涨，军粮民食都遇到了严重困难。“因为粮价上涨，一般商品之生产成本，亦因而提高。物价日益高涨，人民生活水准，日渐减低，国家财政支出，也膨胀无已。”粮食问题遂发展成为全国性的经济问题。 要解决粮食问题，关吉玉认为，“须政府机关掌握有大量粮食，而政府要取得大量粮食，就要通过田赋征收实物，征购粮食的办法”。国民政府于1941年决定将田赋收归中央并改征实物。关吉玉作为中国粮食问题专家，被任命为财政部田赋粮食管理委员会主任委员，主持田赋征实工作。他在主持田赋征实的过程中，发表演讲、出版著作，宣传田赋征实的重要性，宣讲田赋征实的法令、政策制度及其实施办法等，到国统区视察、督导、推动田赋征实工作，最终使田赋征实取得了显著成效。 关吉玉关于田赋征实代表性的著作有：《田赋征实的理论与实务》《田赋会要——国民政府田赋实况》《田赋、土地陈报、土地税》《田赋会要——田赋法令》等，关吉玉认为，中国的国民经济，是以农业为主，故税源之蕴于农村者也丰，“‘自序’我国田赋自古为中央财政之主要税源”，“迄民国五年度，预算总收入为47200余万，其中田赋收入为9700余万，几占岁入之首位”。自民国十七年，田赋划归地方税后，成为地方财政之主干。其在财政上地位之重要，盖可想见。抗战以来，工商各业，负担租税之力，多有减退。而田赋益成为政府唯一可靠的税源。因此，关吉玉认为，为彻底解决粮食问题，同时获得稳定可靠的税收收入，“政府非把握巨额粮食不为功，而田赋征实尚矣”。关吉玉认为，田赋不仅是国家的主要税源，而且田赋征实能起到平衡战时预算、统筹军粮民食、平均人民负担、平抑物价的重要作用。 关吉玉认为，抗战以来，土地利润激增。据统计，“各省地主所得，只以滇、川、闽三省而论，民国二十九年滇省地主总所得，较诸二十六年，即战争爆发前，增加23倍，四川增加19倍余，而福建增加近16倍。然地主田赋负担，大都如故，即间有增加，亦属有限。抗战以来，政府为充裕财政收入，于间接税皆有增加，然于此税源丰富的田赋，迄未采有任何之措置，故为平均国民赋税负担，田赋征实，亦实有必要也”。 关吉玉认为，田赋征实还可以平抑物价。因为“粮价上涨，会引起一般物价继起直追，工资运价也会上涨。故为平抑物价，必首应稳定粮价，稳定粮价为平抑物价之前提。然则如何可以稳定粮价，政府必须握有巨额粮食，一方面供应军公粮食，减少购买粮食之法币发行，使无通货膨胀现象。另一方面，政府握有粮食，以量控价，可期稳定。田赋征实，即为政府控制民间余粮之道，而平抑物价，亦固为其效用之一也。” 三、对关吉玉战时财经理论与实践的评价 1.战时财经政策主张正确，但过于理想，难以贯彻实施 世界各国和中国抗战的实践表明，关吉玉的战时财经政策建议，符合国防经济学的基本原则，既能筹措到足够的战费，又符合公平负担的原则，还能防止通货膨胀，维持战时经济的正常运转。自近代以来，西方发达国家都把增税和募债作为筹措战费的主要手段。拿破仑战争时，法国增税获得的收入占整个战费的47％。第一次世界大战中，美国增税与募债并用筹措战费，其增税收人占战费的25％。英国税收收人占战费的17％以上，其余用公债筹措。法国在战争开始时通过公债募集战费，后因募债困难，遂增发纸币，直到1916年，改革了税收制度，税收收人才得以增长，税收收入占战费的15％。德国因为税收归各邦政府所有，联邦政府难以控制，税收收入只占战费的10％，其余只能靠公债和战时储备金弥补。意大利用公债筹措战费的比例也特别大，税收收入只占战费的13％。可见，增税和发行公债是战争时期各参战国筹措战费的主要方式，因为各国的经济发展水平和财力不同，各国的国情不同，所以，采用了不同的筹措战费的方法。但总起来讲，各国的筹款方式出自租税的百分比越多越好，租税中，直接税越多越好。公债长期优于短期，外债优于内债。因此，比较而言，募集战费方法最好的是美国和英国，而法国、德国和意大利则过重地增加了人民的负担，引发了通货膨胀，也对经济的稳定发展造成了不利影响。 在抗战时期的中国，随着沿海工业发达地区的沦陷，国民政府财政收入锐减。1937年度，三税收入就降到了41000万元，1939年，只有43000万元，比1936年的101400万元减少了3／5左右。而包括军费在内的财政支出猛增，造成抗战期间国民政府连年财政赤字，年平均财政赤字率高达78.55％，较之抗战前lO年的21.53％高出2.6倍多。为了填补财政赤字，抗战初期，国民政府采纳了关吉玉的建议，使用了增税和发行公债并行的方式增加财政收入。整个抗战时期，靠增税获得的财政收入只有1584.71亿元，仅占财政支出的6％。发行国币公债176亿元，外币公债694.91亿元，折合战前币值约为3.69亿元，实际使用的外债有13笔左右，折合成美元总计为11.3亿美元。但是，到了抗战中期，1939年后，增税和发行公债都不能满足财政支出的需要。增税获得的新增收入与巨大的战争花费相比，可谓杯水车薪。发行公债变成了以“总预约券”的方式向国家银行抵押垫借。国民政府更多地依靠增发纸币来筹措经费。1941年后，国民政府将法币发行权集中到中央银行，纸币的发行数量完全取决于政府的财政需要，政府财政需要多少，就印多少钞票，从而使纸币增发数量呈天文数字增加，从1942年的344亿元，增加到1943年的754亿元，1944年的1895亿元，1945年的10319亿元，致使1941～1945年的物价指数上升3681倍，造成了严重的通货膨胀，对中国的战时经济造成了严重危害，也为战后国民政府在短期内迅速败亡埋下了祸根。正反两方面的经验证明，关吉玉的战时财经政策主张是正确的，既符合国防经济学的基本原则，又考虑到战时中国实际的税收状况。可惜理论上的正确并不意味着在实践中可以得到贯彻实施。战费筹措方式的选择更多地取决于各国的经济发展水平和财力状况。抗战时期，国统区经济虽有一定程度的发展，但是要支撑巨额的战争花费还是力不从心的。关吉玉作为财税部门的高级官员，也仅仅是政府的幕僚，并非决策者，其政策主张，只能为政府决策提供参考，不可能起到决定性的作用。抗战时期中国的经济状况和国民政府财经政策的失误使关吉玉的财经理论成为一种理想化的缺乏实践基础的思想和主张。 2.田赋征实符合中国国情，适应战争需要，取得了良好的效果 中国自古以农立国，抗战时期，农业在国民经济中仍占主要地位，全国80％以上的人口犹从事农耕生产。抗战时期，沿海发达地区沦陷，中国民族工商业的精华损失惨重。虽然经过工厂内迁，有大约600多家工矿企业迁到了西部，但工商税收收人仍然有限。西部地区，如两湖、四川、河南，都是产粮大省，耕地面积广阔、粮食产量可观，实行田赋征实政策符合中国国情，适应了战争需要，易取得比较好的效果。实践证明.田赋征实不仅对于增加财政收入、平衡战时预算，而且对于统筹军粮民食、平抑物价、平均人员负担起到了较好的作用。 抗战时期田赋征实的结果，使国民政府获得了大笔财政收入。田赋征实、征购、征借所得实物，若按当时的市价折合成法币，1941～1945年度，分别为511400万元、1416900万元、4962800万元、10097600万元。与同年度调整后的税收收入比较，分别为税收收入的441％、239％、269％、281％，平均为307％。因此，可以说，田赋征实、征购、征借，对于筹措战费、增加财政收人、平衡战时预算起到了重要作用。 田赋征实的第二个作用是统筹军粮民食。据统计，1941～1942年，政府实收稻米数约占国统区稻谷产量的3.4％，1942～1943年，占4.6％，1943～1944年，占8.8％，1944～1945年，占7.1％。小麦的实收量较少，约为国统区小麦产量的2％～6％。田赋征实使国民政府手中掌握了大量的粮食，所有军队，包括公务员、教师基本的口粮得以保证供应，为坚持抗战起到了重要作用。 田赋征实的第三个作用是平抑物价。抗战以来，一般物价与粮价之上涨，是交相刺激互为因果的，一般物价上涨，则粮食之生产费用必增长；粮价如上涨，则一般商品之成本亦将增加，物价也随之上涨。田赋征实以后，由于政府手中掌握大量粮食，军公粮都不需要到市场购买，而且还可以用手中的粮食平抑粮价。1941年.粮价上涨的趋势有所抑制，物价虽未稳定，但一般物价增长率较上年有所缓和，年物价约增长一倍多。1942年，太平洋战争爆发，我对外交通线被切断，大后方物资特别短缺，物价大幅上扬，但田赋征实使粮价有下降之势，日用必需品的价格也较其他商品涨势较缓。1943年，国民政府大力推行限价政策，以花、纱、布、粮食、煤炭、食盐等日用生活必需品为限价商品，政府手中掌握一定的物资，特别是田赋征实，政府手中掌握大量的粮食，使粮价物价确实有所抑低。1944年上半年，物价上涨猛烈，入秋后，因粮食收成较好，田赋征实使粮价稳定，同时，也使物价趋于稳定。因此，可以说，田赋征实对于大后方粮价和物价的稳定起到了一定作用。 抗日战争是关系到中华民族生死存亡的大事，中华民族的所有成员都有为抗战胜利提供战争费用的义务，但是，不应采取所有社会成员平均分摊战费的办法，而应根据各社会成员财富的多少和收入的多寡，采取“各尽所能”的原则，以显公平，进而调动广大民众支持抗战的积极性。应通过田赋征实政策使国统区土地拥有者根据拥有土地面积的大小、粮食产量的多少按比例承担战争费用。为力求公平负担，关吉玉主持田赋征实时，主张由中央斟酌各省耕地面积产量，酌予配额实现省与省间负担公平，各省田赋管理处斟酌各县之耕地面积产量，酌予配额，力求县与县间负担公平，户与户间之负担，通过整理地籍，就地问户，就户催粮，务使地归户有，粮归户完，同时办理全县之总归户之后，并应实施大户累进税率，以适应各人纳税能力而达到绝对公平之境地。但田赋征实在草创之初，为了满足军粮供应的急需，沿袭了旧有的赋额而没有进行详细的耕地面积和产量调查，致使省与省间负担不公平。如1941年度，河南省征实税率，平均每亩为三市升另五勺。四川省同期田赋系照正税十四倍征收，改征实物后，每亩平均征收六市升二合三勺，较河南省高出一倍多。县与县间，据彭雨新教授的调查，1941年度万县等16县每市亩各等则田地征实额占其租额的情况，长寿县占2％，最低，三台县占43％，最高，征实负担率相差悬殊。为求户与户间公平，关吉玉主张实施大户累进税率，但是，累进征购并未贯彻实行，豪绅大户千方百计地将负担转嫁给了佃户和小农，“去年各省中有采用对大户征粮办法者，其所定办法，如何调查登记，如何核算课征，并不妥善。然其结果近于摊派，省以其估定分摊于县，县以之分摊于乡镇，乡镇以之分摊于保甲。乡镇保甲长或自身即系大地主，或则不敢得罪于巨室，于是豪绅大户之负担，转嫁于贫苦小民，其不公平为尤甚。因之反响甚多，成绩不佳。”由此可见，在国统区，仍然是地主、富户占据绝对优势，他们可以将自己的负担转嫁到佃户和小农身上，关吉玉理想中的公平负担是不可能实现的。 总之，关吉玉作为一名著名的经济学家，同时又是财政部高层官员，作为一名学者，他深受西方经济思想影响，有着自己理想化的战时财经政策主张。在实际工作中，又能将理论与中国实际和国统区的现实结合起来，推动田赋征实工作有效开展。田赋征实工作成效显著，对于增加财政收人、平衡战时预算，统筹军粮民食，在一定程度上对平抑物价、支持抗战起到了重要作用。因此，笔者认为，对抗战时期关吉玉的战时财经理论与实践应给予实事求是的分析与评价。
摘要：关吉玉是民国时期著名的财经问题专家，也是财政部高层官员。抗战时期.他就中国战时财政经济问题提出了自己的政策主张并主持了田赋征实工作。其战时财经政策主张符合国防经济学基本原则，但过于理想，难以贯彻实施；其主持的田赋征实工作符合中国国情，适应了战争要求，取得了良好效果，为支持抗战起到了重要作用。 关键词：抗战时期；关吉玉；财经理论与实践 中图分类号：K265 文献标识码：A 文章编号：1007－7030（2012）05－0068－06 关吉玉，辽宁辽阳人，字佩衡。1924年入北京朝阳大学经济系学习，1930年毕业后赴德国柏林大学学习财经，1932年回国任财政部统税局天津检验所所长，1934年任庐山军官训练团教官，1935年起任四川财政特派员。1937年抗战开始后。任财政部参事、税务署署长、田赋粮食管理委员会主任委员，负责主持抗战时期的财政税收和田赋征实工作。史学界对抗战时期国民政府的财政税收政策特别是田赋征实有比较深入的研究，但是对主持田赋征实的关吉玉的财经理论与实践研究却非常少。本文拟就此问题作一个初步的探讨。 一、关吉玉的战时财经思想 关吉玉与马寅初、姚庆三、卫挺生一道，是民国时期著名的经济学家，由于留学德国，深受欧洲战争经济思想影响，有自己一整套完整的战争经济学说。特别是对于战时财政经济问题，有其独到的见解。早在1933年，关吉玉就发表了《战时财政》一书。1936年，又出版了《中国战时经济》。这两部著作集中反映了关吉玉的战时财经思想。他认为，现代战争需要大量的战争费用，一个国家要取得战争的胜利必须要有雄厚的经济实力。关吉玉对第一次世界大战期间各交战国花费的战争费用、各国的国富、年国民所得及平时预算进行了比较，认为，战争的胜负与各国的经济发展水平和财力大小成正相关，经济发展水平高、财力雄厚的国家赢得战争的几率较高。对于中国未来面临的战争，关吉玉认为必然是长期战争，政府必须要做长期抵抗的准备。根据战争需求和中国的经济状况，关吉玉提出了战时中国应采取的财政、金融、工业、交通、粮食、外贸等方面的政策措施，其中关吉玉认为最根本的是战时财政问题。战争时期的财源和筹集的手段非常重要，如何能在筹集到巨额战争费用的同时，维持市场的稳定和保证整个经济的正常运转，是关吉玉战时经济理论的核心内容。 具体到战争费用的筹集，关吉玉认为，战时筹款的方法有很多种，较为公平而迅速的筹集战费的方式就是增税与募债并用。在关吉玉看来，在长期战争中，租税较公债为优。因为增税“能彻底填补战费，并可减免因募债而支付之利息；直接维持公债价格，间接也即增加战费也；战费负担公平；可以减少人民之购买力，稳定物价；可以增加战争用品”等。因此，关吉玉认为，增税是筹措战费的最稳健的方法，但是，这种方法也有缺点：“一得款不迅速，二不易得多款，三人民感受痛苦，四妨害工商业”。公债本身具有“得款迅速、易得多款、人民不感受压迫、利用不活动资本、使后人分任担负，工商业所受的压力也较小”等优点，但以借债来应付战费，总有一定的限度。战时举借外债，受国家战时国际信誉地位、国际政治力量分离组合等因素的影响，比较困难。举借内债也受到国家生产总额的限制，在一定时期有一定的限量，如无限制增发公债，必然导致通货膨胀，物价高涨，平民负担加重，削弱社会购买力，反过来会进一步增加财政的困难。故关吉玉认为“专以募债或增税填补战费，具有优点，亦具有劣点，取此之长补彼之短当为完善制度。于是，遂有募债与增税并用说。”关吉玉认为，战时财政应以租税为主、公债为辅。一般来讲，在战争初期，可用举债的办法应付突然增加的需要，同时要着手创造新税，逐渐扩张旧税，用渐进的办法使租税成为战费的基础。关吉玉反对把滥发纸币作为战时财政筹款的主要手段。他认为，通过发行纸币平衡财政赤字，同发行公债增加赋税以增加财政收入，性质不同，后果也不同。发行公债是政府和人民的信用交换，人民以现有购买力给予政府，以换取将来的购买力。公债到期，购买者以债权者资格向政府请求清偿。假定商品价格不变，购买公债者毫无损失。如在公债到期前需要这笔资金，可以出售公债。购买公债者可直接或间接以债权者的地位取偿于政府。而滥发纸币，势必导致纸币价值跌落，纸币的一部分购买力消失，转变为政府收入。政府收入和人民购买力消失之间，无任何信用交换，人民无法要求政府补偿。滥发货币只有利于政府的财政收入，对人民则毫无益处，容易失信于人民。另外，滥发纸币同增加赋税形式上虽有相同之处，都是无偿地向人民索取一部分财产，但二者的后果却不一样。赋税是依收入高低征收，无论是工商业者的收入，还是职工的工资，收入多者多征，收入少者少征。而滥发纸币则不同，纸币发行过多，币值下跌，物价上涨，工商业者可因物价上涨而增加收入，工资收入者则因物价上涨而减少收入，显然违背战时负担公平的原则。因此，关吉玉认为，战争时期，只要通过公债赋税还能满足财政需要，就应极力避免采用滥发纸币的政策。关吉玉还提出，在紧急时期，政府应采取紧急措施筹集战费，就是将“由中央有收入的各部会，解呈二成及二成以上的数，提交国防会议”作为国防专款。“由各省市，按照预算，解呈二成或二成以上”，作为国防协款。二项合计，“年有26000万元之巨额，交由国防委员会，作国防建设之用”。就是通过缩减中央和地方政府的行政开支，用作战争经费。关吉玉主张“由国民政府授权军事委员会委员长负责设国防金管理处，统管战时财政之收支征集稽核等一切关系事项。于普遍预算外设立关于战费的非常预算，责成国防金管理处严正编制执行。” 关吉玉结合中国的税制，具体分析了中日战争爆发后中国租税可能变动的情况，提出了未来战争的负担一般地要落在中央财政身上，而构成中央财政收入的主要税种是关税、盐税及统税。“关税、盐税、统税战时均不可靠。与海军国开战之后，敌国凭其强大的海军力，以相压迫，势必将沿海口岸，尽行封锁或占领，因此为我国家财政骨子之关税，战时不但不能多收，且必十分少收，产盐区域，多近海滨，此区大半为敌人占领，盐税亦必特别少收。因此，仅次于关税之盐税，又不可靠。至统税本为就厂征税，统税收入最多地方，亦为海滨之津沪各大埠，战时势必与关盐两税同其命运，而收入将特别减少。因此，国家向持有为生活泉源之关盐统三税，战时遂皆将减少或停止作用，国家财政之设计，遂至困难矣。”为了确保战时税源，关吉玉设想，在西北、西南开设新的通商口岸，调整关税，提高奢侈品及无关战争用品及其原料品的税率，减低或免除直接、间接有关战争用品及其原料品的税率。增加盐税，在内地销岸增储常平盐3000担，足一年之用。整理内地井盐、池盐，改良制法，改行专卖。增加统税征税品种，奖励沿海工厂迁移内地。扩大所得税征税范围。开征战时新的税种，办理都市土地税、推行宴席捐、开办战时盈利税、创办遗产税、一次财产税（战时对私人的动产和不动产征收一次性累进税，是非常时期的非常税种）等来筹措战争费用。关吉玉还主张将“营业税收归中央统一办理，经征税款，除以一部按地方收入八折抵偿地方财政亏损外，余者扫数拨归非常预算收入”。关吉玉估计，这笔营业税收人，大约有4亿元。关吉玉还主张，对石油、硝磺、铜、食盐、火柴、卷烟实行专卖。他估计仅卷烟、火柴、食盐及石油四项专卖，就可以获纯收益8亿元。 关吉玉把财政问题和金融问题紧紧地联系在一起，他认为，与战时财政密切相关的问题就是金融稳定问题。关吉玉认为，货币是一切交易的媒介，国家的财政也不能不以货币作为收支的中介。战时金融如发生急剧变动，货币购买力发生动摇，则不仅国内外物资的供给、国家财政的收支会遭到波动，就是战局也会被牵动，所以金融问题决不能忽视。他认为战时金融有两大任务：维持战时所必须的各种物资的生产；保证战时财政的顺利运行。这二者之中，尤以后者为主要目标。战时金融安定，可使国家财政收入不致因货币贬值而减少，也不致因物价上涨而收支失衡。政府还可利用金融政策筹集战争经费。比如，通过集中黄金，至少可集得15亿元。通过统制外汇，节省硬通货以供战费。增发钞票，以国内外现存金银及外汇总额做为保证金，以三成半为发钞准备率，可发行77亿元的钞票。除已发行的14亿元外，尚可增发63亿元。关吉玉建议政府立刻增加军用品的购买费，把金银准备的大部或全部用于购买军用品，华侨购买的国债2亿元，可专用于购买军需用品，从而积极做好战争准备。 二、关吉玉田赋征实的理论与实践 关吉玉作为中国著名的经济学家，不仅对中国战时财政问题有自己的主张，对于战时粮食问题，也非常有研究。关吉玉认为，战时粮食要以自给自足为目标。粮食不能自给，不仅平时会引起社会问题，战时更会成为战争胜败之主要条件。“第一次世界大战时……德国之失败，不失败于疆场之战斗，而失败于国内粮食之缺乏，以致社会骚动，不能支持。”为了解决战时粮食问题，关吉玉主张战时必须实行粮食统制，一方面要实行鼓励粮食生产的政策，如规定粮食最低价格，降低田租，奖励扩大耕地面积，增加矿物肥料的供应，维持农村必要的劳动力，保证农具的供应等等；另一方面要统制粮食的消费和分配，如鼓励国民自动节约粮食，国家强制节省消费，实行粮食消费定量限制，限制粮食用于其他用途等等。他的这些主张，在抗战时期的国统区部分得到了实现。由于国民政府采取了鼓励粮食生产的政策，再加上大后方各省1937～1939年粮食丰收，所以，直到1940年，西南地区发生了春旱，秋粮歉收，大后方粮价才开始大涨，军粮民食都遇到了严重困难。“因为粮价上涨，一般商品之生产成本，亦因而提高。物价日益高涨，人民生活水准，日渐减低，国家财政支出，也膨胀无已。”粮食问题遂发展成为全国性的经济问题。 要解决粮食问题，关吉玉认为，“须政府机关掌握有大量粮食，而政府要取得大量粮食，就要通过田赋征收实物，征购粮食的办法”。国民政府于1941年决定将田赋收归中央并改征实物。关吉玉作为中国粮食问题专家，被任命为财政部田赋粮食管理委员会主任委员，主持田赋征实工作。他在主持田赋征实的过程中，发表演讲、出版著作，宣传田赋征实的重要性，宣讲田赋征实的法令、政策制度及其实施办法等，到国统区视察、督导、推动田赋征实工作，最终使田赋征实取得了显著成效。 关吉玉关于田赋征实代表性的著作有：《田赋征实的理论与实务》《田赋会要——国民政府田赋实况》《田赋、土地陈报、土地税》《田赋会要——田赋法令》等，关吉玉认为，中国的国民经济，是以农业为主，故税源之蕴于农村者也丰，“‘自序’我国田赋自古为中央财政之主要税源”，“迄民国五年度，预算总收入为47200余万，其中田赋收入为9700余万，几占岁入之首位”。自民国十七年，田赋划归地方税后，成为地方财政之主干。其在财政上地位之重要，盖可想见。抗战以来，工商各业，负担租税之力，多有减退。而田赋益成为政府唯一可靠的税源。因此，关吉玉认为，为彻底解决粮食问题，同时获得稳定可靠的税收收入，“政府非把握巨额粮食不为功，而田赋征实尚矣”。关吉玉认为，田赋不仅是国家的主要税源，而且田赋征实能起到平衡战时预算、统筹军粮民食、平均人民负担、平抑物价的重要作用。 关吉玉认为，抗战以来，土地利润激增。据统计，“各省地主所得，只以滇、川、闽三省而论，民国二十九年滇省地主总所得，较诸二十六年，即战争爆发前，增加23倍，四川增加19倍余，而福建增加近16倍。然地主田赋负担，大都如故，即间有增加，亦属有限。抗战以来，政府为充裕财政收入，于间接税皆有增加，然于此税源丰富的田赋，迄未采有任何之措置，故为平均国民赋税负担，田赋征实，亦实有必要也”。 关吉玉认为，田赋征实还可以平抑物价。因为“粮价上涨，会引起一般物价继起直追，工资运价也会上涨。故为平抑物价，必首应稳定粮价，稳定粮价为平抑物价之前提。然则如何可以稳定粮价，政府必须握有巨额粮食，一方面供应军公粮食，减少购买粮食之法币发行，使无通货膨胀现象。另一方面，政府握有粮食，以量控价，可期稳定。田赋征实，即为政府控制民间余粮之道，而平抑物价，亦固为其效用之一也。” 三、对关吉玉战时财经理论与实践的评价 1.战时财经政策主张正确，但过于理想，难以贯彻实施 世界各国和中国抗战的实践表明，关吉玉的战时财经政策建议，符合国防经济学的基本原则，既能筹措到足够的战费，又符合公平负担的原则，还能防止通货膨胀，维持战时经济的正常运转。自近代以来，西方发达国家都把增税和募债作为筹措战费的主要手段。拿破仑战争时，法国增税获得的收入占整个战费的47％。第一次世界大战中，美国增税与募债并用筹措战费，其增税收人占战费的25％。英国税收收人占战费的17％以上，其余用公债筹措。法国在战争开始时通过公债募集战费，后因募债困难，遂增发纸币，直到1916年，改革了税收制度，税收收人才得以增长，税收收入占战费的15％。德国因为税收归各邦政府所有，联邦政府难以控制，税收收入只占战费的10％，其余只能靠公债和战时储备金弥补。意大利用公债筹措战费的比例也特别大，税收收入只占战费的13％。可见，增税和发行公债是战争时期各参战国筹措战费的主要方式，因为各国的经济发展水平和财力不同，各国的国情不同，所以，采用了不同的筹措战费的方法。但总起来讲，各国的筹款方式出自租税的百分比越多越好，租税中，直接税越多越好。公债长期优于短期，外债优于内债。因此，比较而言，募集战费方法最好的是美国和英国，而法国、德国和意大利则过重地增加了人民的负担，引发了通货膨胀，也对经济的稳定发展造成了不利影响。 在抗战时期的中国，随着沿海工业发达地区的沦陷，国民政府财政收入锐减。1937年度，三税收入就降到了41000万元，1939年，只有43000万元，比1936年的101400万元减少了3／5左右。而包括军费在内的财政支出猛增，造成抗战期间国民政府连年财政赤字，年平均财政赤字率高达78.55％，较之抗战前lO年的21.53％高出2.6倍多。为了填补财政赤字，抗战初期，国民政府采纳了关吉玉的建议，使用了增税和发行公债并行的方式增加财政收入。整个抗战时期，靠增税获得的财政收入只有1584.71亿元，仅占财政支出的6％。发行国币公债176亿元，外币公债694.91亿元，折合战前币值约为3.69亿元，实际使用的外债有13笔左右，折合成美元总计为11.3亿美元。但是，到了抗战中期，1939年后，增税和发行公债都不能满足财政支出的需要。增税获得的新增收入与巨大的战争花费相比，可谓杯水车薪。发行公债变成了以“总预约券”的方式向国家银行抵押垫借。国民政府更多地依靠增发纸币来筹措经费。1941年后，国民政府将法币发行权集中到中央银行，纸币的发行数量完全取决于政府的财政需要，政府财政需要多少，就印多少钞票，从而使纸币增发数量呈天文数字增加，从1942年的344亿元，增加到1943年的754亿元，1944年的1895亿元，1945年的10319亿元，致使1941～1945年的物价指数上升3681倍，造成了严重的通货膨胀，对中国的战时经济造成了严重危害，也为战后国民政府在短期内迅速败亡埋下了祸根。正反两方面的经验证明，关吉玉的战时财经政策主张是正确的，既符合国防经济学的基本原则，又考虑到战时中国实际的税收状况。可惜理论上的正确并不意味着在实践中可以得到贯彻实施。战费筹措方式的选择更多地取决于各国的经济发展水平和财力状况。抗战时期，国统区经济虽有一定程度的发展，但是要支撑巨额的战争花费还是力不从心的。关吉玉作为财税部门的高级官员，也仅仅是政府的幕僚，并非决策者，其政策主张，只能为政府决策提供参考，不可能起到决定性的作用。抗战时期中国的经济状况和国民政府财经政策的失误使关吉玉的财经理论成为一种理想化的缺乏实践基础的思想和主张。 2.田赋征实符合中国国情，适应战争需要，取得了良好的效果 中国自古以农立国，抗战时期，农业在国民经济中仍占主要地位，全国80％以上的人口犹从事农耕生产。抗战时期，沿海发达地区沦陷，中国民族工商业的精华损失惨重。虽然经过工厂内迁，有大约600多家工矿企业迁到了西部，但工商税收收人仍然有限。西部地区，如两湖、四川、河南，都是产粮大省，耕地面积广阔、粮食产量可观，实行田赋征实政策符合中国国情，适应了战争需要，易取得比较好的效果。实践证明.田赋征实不仅对于增加财政收入、平衡战时预算，而且对于统筹军粮民食、平抑物价、平均人员负担起到了较好的作用。 抗战时期田赋征实的结果，使国民政府获得了大笔财政收入。田赋征实、征购、征借所得实物，若按当时的市价折合成法币，1941～1945年度，分别为511400万元、1416900万元、4962800万元、10097600万元。与同年度调整后的税收收入比较，分别为税收收入的441％、239％、269％、281％，平均为307％。因此，可以说，田赋征实、征购、征借，对于筹措战费、增加财政收人、平衡战时预算起到了重要作用。 田赋征实的第二个作用是统筹军粮民食。据统计，1941～1942年，政府实收稻米数约占国统区稻谷产量的3.4％，1942～1943年，占4.6％，1943～1944年，占8.8％，1944～1945年，占7.1％。小麦的实收量较少，约为国统区小麦产量的2％～6％。田赋征实使国民政府手中掌握了大量的粮食，所有军队，包括公务员、教师基本的口粮得以保证供应，为坚持抗战起到了重要作用。 田赋征实的第三个作用是平抑物价。抗战以来，一般物价与粮价之上涨，是交相刺激互为因果的，一般物价上涨，则粮食之生产费用必增长；粮价如上涨，则一般商品之成本亦将增加，物价也随之上涨。田赋征实以后，由于政府手中掌握大量粮食，军公粮都不需要到市场购买，而且还可以用手中的粮食平抑粮价。1941年.粮价上涨的趋势有所抑制，物价虽未稳定，但一般物价增长率较上年有所缓和，年物价约增长一倍多。1942年，太平洋战争爆发，我对外交通线被切断，大后方物资特别短缺，物价大幅上扬，但田赋征实使粮价有下降之势，日用必需品的价格也较其他商品涨势较缓。1943年，国民政府大力推行限价政策，以花、纱、布、粮食、煤炭、食盐等日用生活必需品为限价商品，政府手中掌握一定的物资，特别是田赋征实，政府手中掌握大量的粮食，使粮价物价确实有所抑低。1944年上半年，物价上涨猛烈，入秋后，因粮食收成较好，田赋征实使粮价稳定，同时，也使物价趋于稳定。因此，可以说，田赋征实对于大后方粮价和物价的稳定起到了一定作用。 抗日战争是关系到中华民族生死存亡的大事，中华民族的所有成员都有为抗战胜利提供战争费用的义务，但是，不应采取所有社会成员平均分摊战费的办法，而应根据各社会成员财富的多少和收入的多寡，采取“各尽所能”的原则，以显公平，进而调动广大民众支持抗战的积极性。应通过田赋征实政策使国统区土地拥有者根据拥有土地面积的大小、粮食产量的多少按比例承担战争费用。为力求公平负担，关吉玉主持田赋征实时，主张由中央斟酌各省耕地面积产量，酌予配额实现省与省间负担公平，各省田赋管理处斟酌各县之耕地面积产量，酌予配额，力求县与县间负担公平，户与户间之负担，通过整理地籍，就地问户，就户催粮，务使地归户有，粮归户完，同时办理全县之总归户之后，并应实施大户累进税率，以适应各人纳税能力而达到绝对公平之境地。但田赋征实在草创之初，为了满足军粮供应的急需，沿袭了旧有的赋额而没有进行详细的耕地面积和产量调查，致使省与省间负担不公平。如1941年度，河南省征实税率，平均每亩为三市升另五勺。四川省同期田赋系照正税十四倍征收，改征实物后，每亩平均征收六市升二合三勺，较河南省高出一倍多。县与县间，据彭雨新教授的调查，1941年度万县等16县每市亩各等则田地征实额占其租额的情况，长寿县占2％，最低，三台县占43％，最高，征实负担率相差悬殊。为求户与户间公平，关吉玉主张实施大户累进税率，但是，累进征购并未贯彻实行，豪绅大户千方百计地将负担转嫁给了佃户和小农，“去年各省中有采用对大户征粮办法者，其所定办法，如何调查登记，如何核算课征，并不妥善。然其结果近于摊派，省以其估定分摊于县，县以之分摊于乡镇，乡镇以之分摊于保甲。乡镇保甲长或自身即系大地主，或则不敢得罪于巨室，于是豪绅大户之负担，转嫁于贫苦小民，其不公平为尤甚。因之反响甚多，成绩不佳。”由此可见，在国统区，仍然是地主、富户占据绝对优势，他们可以将自己的负担转嫁到佃户和小农身上，关吉玉理想中的公平负担是不可能实现的。 总之，关吉玉作为一名著名的经济学家，同时又是财政部高层官员，作为一名学者，他深受西方经济思想影响，有着自己理想化的战时财经政策主张。在实际工作中，又能将理论与中国实际和国统区的现实结合起来，推动田赋征实工作有效开展。田赋征实工作成效显著，对于增加财政收人、平衡战时预算，统筹军粮民食，在一定程度上对平抑物价、支持抗战起到了重要作用。因此，笔者认为，对抗战时期关吉玉的战时财经理论与实践应给予实事求是的分析与评价。