城市规划工作中存在的问题和建议
无论从世界各国，还是从我国建国以来各个历史时期的情况来看，城市规划作为一项重要政府职能，其作用和地位更加突出。从一定意义上说，城市规划体现了政府指导和管理城市建设和发展的政策导向。改革开放以来，随着社会主义市场经济体制的逐步建立和完善，城市规划以其高度的综合性、战略性、政策性和实施管理手段，在优化城市土地和空间资源配臵、合理调整城市布局、协调各项建设、完善城市功能、有效提供公共服务、整合不同利益主体的关系，从而实现城市经济、社会的协调和可持续发展，维护城市整体和公共利益等方面，发挥着日益突出的作用。从目前我市城市规划管理体制和管理情况来看，主要存在以下几个问题。
一、法律法规进一步完善，尽快实施的问题
2008年1月1日城乡规划法颁布实施，至今四年多了，对于提高城乡规划的科学性、严肃性、权威性，加强城乡规划监管，协调城乡科学合理布局，保护自然资源和历史文化遗产，保护和改善人居环境，促进我国经济全面协调可持续发展具有长远的重要意义起到十分重要的作用。更加有效的指导了我们城乡规划建设事业的科学发展。但与之相配套的地方性法规、地方政府规章还没有进行及时修订、完善。比如我省条例还没有开始实施，一些配套的政策和技术方面的
标准或规定的出台都有些滞后，还有待尽快健全和完善。建议山东省城乡规划条例尽快实施，以此为基础，结合部委相关管理办法和规定，抓紧对我省的涉及城乡规划方面的工作内容进行规范和细化，使各项工作根据各市地情况科学合理规范运行。
二、规划实施与土地规划和指标审批的关系问题
（一）现行体制下土地利用规划和土地指标与城市规划及实施存在着一定程度的矛盾。
1、两大规划的指导思想及主体目标均不协调
土地利用总体规划从土地资源供给出发，以上级下达的非农业建设用地控制指标为前提，是按计划编制规划。重在控制。而城市规划从社会、经济、历史、产业政策、人文等多种因素综合分析，按市场经济条件下城市发展的客观规律和社会需求编制规划，因而指导思想是从需要和方便生活出发，重在发展。
土地利用总体规划的目标包括规划期耕地及其他主要农用地保有量，非农业建设用地控制规模及占用耕地数量；土地开发、复垦与整理规模，土地利用布局要求以及提高土地利用率和产出率的主要目标等。城市规划的目标是确定城市性质、规模和发展方向，确定城市规划区范围，拟定分期建设的技术经济指标等。
2、规划实施与用地指标的问题
用地指标通过省、市（地）、县（区）、乡（镇）逐级分解，下级确定的控制指标不得超过上级的下达指标。通过如此严格地行政手段控制建设用地指标，导致了各地确定的城市建设用地规模偏小，所以土地利用总体规划实施以来，各地均普遍出现了预支规划期内建设占用耕地指标的现象。这就导致了土地指标的量和实际需要规划建设使用的土地规模有差异，有指标的具体地块与规划有可能存在矛盾等问题。
（二）两大规划相互协调的措施建议
1、强调部门合作，完善审批制度
在规划编制和修编过程中组成规划编制统一协调小组，加强政府土地管理部门与城市建设规划部门的协作，做好两大规划的衔接工作，两部门要加强对城市用地的统一管理，严格审批制度，真正做到“统一规划、统一征地、统一开发、统一建设、统一管理”。切实加强两大规划实施后的监督检查，严肃查处违法建设和用地案件。综合考虑和统筹兼顾，避免原来由两个部门分头编制而出现的片面强调某一方面的情况，实现两大规划在用地指标、布局和保护控制等方面的协调一致。此外，为加强两大规划在用地安排上的协调与落实，提高规划的审批和实施效率，同一级别的两项规划的审批部门应该一致，建议采用相同的审批机制。
2、统一技术规范及完善相关法律体系
根据原来两大规划各自使用的标准，进行协调统一，重新确定一个可供两大规划都适用的用地分类标准。应统一规定两大规划的规划期限，以及所采用的有关数据的统计口径。采用地理信息系统和遥感技术等新技术手段和方法，重新进行用地调查，获取准确的规划基础数据。另外，提高规划编制队伍的专业技术水平，缩小两大规划编制过程中技术水平差距。通过统一与规划有关的各种规范、标准、技术手段和编制方法，以达到两大规划在基础数据和规划指标等方面的协调一致。
三、规划管理与规划执法职责协调问题
根据城乡规划法第六章法律责任的规定，对建设单位或个人违反城乡规划的行为，其执法主体主要是所在地城市、县人民政府城乡规划主管部门，而现在地方上将此职能调整至综合执法部门。同时存在协调、联动机制不健全，违章行为性质的认定程序、依据不规范和明确，加上处罚力度小，致使城乡规划执法进入低效运行状态，违章建筑也是难以禁止。因此，要确保规划有效实施，批后管理与监督检查是重中之重，没有强有力的执法队伍、有效的监督、强有力的惩罚措施和完善的执法网络是难以遏制违法违章建设的。
建议规范规划管理执法职能，确保城市规划实施依法行政，加强规划部门执法监察队伍建设，形成强有力的执法体系。为保证《城乡规划法》的实施和依法行政，及时制止和
查处违法用地、违法建设，规划行政主管部门应当拥有一支强有力的城乡规划监督队伍。各县区规划管理部门要设立规划巡查大队，将城乡规划巡查延伸到县城、乡镇和村庄，加强村镇规划管理。
四、城乡统筹问题
城乡规划是一种空间战略规划，是统筹城乡发展的综合调控手段。从单纯注重城市发展转向更好地统筹城乡协调发展，推动城乡区域的互促共进，从片面追求经济效益转向更好地兼顾经济效益、社会效益和环境效益。
《城乡规划法》中明确提出坚持城乡统筹发展的原则，将具有密切联系的市、镇、乡和村庄纳入统一的规划，实施统一规划前提下的管理，加强市、镇基础设施向农村地区延伸，保证一定空间距离范围内的城市、镇、乡和村庄在资源调配、生活供应、设施共享等方面能够实现相互依存、紧密联系、避免各自为政、重复建设、资源浪费。
规划编制要关注公共利益、长远利益和社会公平，完善城乡功能，营造良好人居环境，不断提高人民群众生活质量。
（一）完善城乡规划编制、管理体系
完善城乡规划编制体系，应坚持以城市规划为重点，以市（县）域城镇体系规划为依托，整合城市总体规划、建制镇总体规划、村庄规划、控制性规划以及各种专项规划，使规划编制覆盖到行政区域内的乡（镇）、村，构建科学、合
理、合法的城乡规划体系，强化城乡规划对城镇建设和发展的先导、统筹作用。
完善城乡规划管理体系，建立统一协调的规划管理体系，按照“三规融合”的原则，统筹经济社会发展规划、城乡总体规划和土地利用规划，建立规划的信息共享平台，在此基础上进行城乡空间布局规划，科学划分不同的功能区。强化全局意识，按照城市总体规划确定的发展方向和发展时序，结合经济社会发展水平和土地供应计划，有序推进城市建设；健全制度措施，使各重点建设项目与城市、镇总体规划及土地利用规划相协调。
（二）打破城乡二元结构，营造城乡经济社会协调发展的环境。促进三农问题的解决，改善生态环境，集约利用土地资源，提高农村活力和农民生活水平，拓展城镇发展空间。达到城乡之间取长补短、相互融合、共同发展的阶段。
1、以城带乡、以乡保城
依靠工业化带动城镇化，集约调整城镇产业建设用地，同时强化农村作为区域生态基础的特征，保障城镇地区的良好生态环境。
2、设施先行、区域共享
城乡统筹的首要任务之一是首先实现城乡基础设施的共享和联通，使城市基础设施能够服务于农村地区，通过在中心村市政设施和服务设施的优先配臵，引导农村人口向中
心村集聚。
3、错位发展、尊重文化
引导城镇与农村的差别化发展，二、三产业向城镇集中，农村地区仅发展第一产业以及利用其农业、生态、文化资源发展的第三产业，突出农村的文化特色。建设经济发展与环境保护相协调的绿色城乡
五、资金问题
城市规划工作中存在的问题和建议
无论从世界各国，还是从我国建国以来各个历史时期的情况来看，城市规划作为一项重要政府职能，其作用和地位更加突出。从一定意义上说，城市规划体现了政府指导和管理城市建设和发展的政策导向。改革开放以来，随着社会主义市场经济体制的逐步建立和完善，城市规划以其高度的综合性、战略性、政策性和实施管理手段，在优化城市土地和空间资源配臵、合理调整城市布局、协调各项建设、完善城市功能、有效提供公共服务、整合不同利益主体的关系，从而实现城市经济、社会的协调和可持续发展，维护城市整体和公共利益等方面，发挥着日益突出的作用。从目前我市城市规划管理体制和管理情况来看，主要存在以下几个问题。
一、法律法规进一步完善，尽快实施的问题
2008年1月1日城乡规划法颁布实施，至今四年多了，对于提高城乡规划的科学性、严肃性、权威性，加强城乡规划监管，协调城乡科学合理布局，保护自然资源和历史文化遗产，保护和改善人居环境，促进我国经济全面协调可持续发展具有长远的重要意义起到十分重要的作用。更加有效的指导了我们城乡规划建设事业的科学发展。但与之相配套的地方性法规、地方政府规章还没有进行及时修订、完善。比如我省条例还没有开始实施，一些配套的政策和技术方面的
标准或规定的出台都有些滞后，还有待尽快健全和完善。建议山东省城乡规划条例尽快实施，以此为基础，结合部委相关管理办法和规定，抓紧对我省的涉及城乡规划方面的工作内容进行规范和细化，使各项工作根据各市地情况科学合理规范运行。
二、规划实施与土地规划和指标审批的关系问题
（一）现行体制下土地利用规划和土地指标与城市规划及实施存在着一定程度的矛盾。
1、两大规划的指导思想及主体目标均不协调
土地利用总体规划从土地资源供给出发，以上级下达的非农业建设用地控制指标为前提，是按计划编制规划。重在控制。而城市规划从社会、经济、历史、产业政策、人文等多种因素综合分析，按市场经济条件下城市发展的客观规律和社会需求编制规划，因而指导思想是从需要和方便生活出发，重在发展。
土地利用总体规划的目标包括规划期耕地及其他主要农用地保有量，非农业建设用地控制规模及占用耕地数量；土地开发、复垦与整理规模，土地利用布局要求以及提高土地利用率和产出率的主要目标等。城市规划的目标是确定城市性质、规模和发展方向，确定城市规划区范围，拟定分期建设的技术经济指标等。
2、规划实施与用地指标的问题
用地指标通过省、市（地）、县（区）、乡（镇）逐级分解，下级确定的控制指标不得超过上级的下达指标。通过如此严格地行政手段控制建设用地指标，导致了各地确定的城市建设用地规模偏小，所以土地利用总体规划实施以来，各地均普遍出现了预支规划期内建设占用耕地指标的现象。这就导致了土地指标的量和实际需要规划建设使用的土地规模有差异，有指标的具体地块与规划有可能存在矛盾等问题。
（二）两大规划相互协调的措施建议
1、强调部门合作，完善审批制度
在规划编制和修编过程中组成规划编制统一协调小组，加强政府土地管理部门与城市建设规划部门的协作，做好两大规划的衔接工作，两部门要加强对城市用地的统一管理，严格审批制度，真正做到“统一规划、统一征地、统一开发、统一建设、统一管理”。切实加强两大规划实施后的监督检查，严肃查处违法建设和用地案件。综合考虑和统筹兼顾，避免原来由两个部门分头编制而出现的片面强调某一方面的情况，实现两大规划在用地指标、布局和保护控制等方面的协调一致。此外，为加强两大规划在用地安排上的协调与落实，提高规划的审批和实施效率，同一级别的两项规划的审批部门应该一致，建议采用相同的审批机制。
2、统一技术规范及完善相关法律体系
根据原来两大规划各自使用的标准，进行协调统一，重新确定一个可供两大规划都适用的用地分类标准。应统一规定两大规划的规划期限，以及所采用的有关数据的统计口径。采用地理信息系统和遥感技术等新技术手段和方法，重新进行用地调查，获取准确的规划基础数据。另外，提高规划编制队伍的专业技术水平，缩小两大规划编制过程中技术水平差距。通过统一与规划有关的各种规范、标准、技术手段和编制方法，以达到两大规划在基础数据和规划指标等方面的协调一致。
三、规划管理与规划执法职责协调问题
根据城乡规划法第六章法律责任的规定，对建设单位或个人违反城乡规划的行为，其执法主体主要是所在地城市、县人民政府城乡规划主管部门，而现在地方上将此职能调整至综合执法部门。同时存在协调、联动机制不健全，违章行为性质的认定程序、依据不规范和明确，加上处罚力度小，致使城乡规划执法进入低效运行状态，违章建筑也是难以禁止。因此，要确保规划有效实施，批后管理与监督检查是重中之重，没有强有力的执法队伍、有效的监督、强有力的惩罚措施和完善的执法网络是难以遏制违法违章建设的。
建议规范规划管理执法职能，确保城市规划实施依法行政，加强规划部门执法监察队伍建设，形成强有力的执法体系。为保证《城乡规划法》的实施和依法行政，及时制止和
查处违法用地、违法建设，规划行政主管部门应当拥有一支强有力的城乡规划监督队伍。各县区规划管理部门要设立规划巡查大队，将城乡规划巡查延伸到县城、乡镇和村庄，加强村镇规划管理。
四、城乡统筹问题
城乡规划是一种空间战略规划，是统筹城乡发展的综合调控手段。从单纯注重城市发展转向更好地统筹城乡协调发展，推动城乡区域的互促共进，从片面追求经济效益转向更好地兼顾经济效益、社会效益和环境效益。
《城乡规划法》中明确提出坚持城乡统筹发展的原则，将具有密切联系的市、镇、乡和村庄纳入统一的规划，实施统一规划前提下的管理，加强市、镇基础设施向农村地区延伸，保证一定空间距离范围内的城市、镇、乡和村庄在资源调配、生活供应、设施共享等方面能够实现相互依存、紧密联系、避免各自为政、重复建设、资源浪费。
规划编制要关注公共利益、长远利益和社会公平，完善城乡功能，营造良好人居环境，不断提高人民群众生活质量。
（一）完善城乡规划编制、管理体系
完善城乡规划编制体系，应坚持以城市规划为重点，以市（县）域城镇体系规划为依托，整合城市总体规划、建制镇总体规划、村庄规划、控制性规划以及各种专项规划，使规划编制覆盖到行政区域内的乡（镇）、村，构建科学、合
理、合法的城乡规划体系，强化城乡规划对城镇建设和发展的先导、统筹作用。
完善城乡规划管理体系，建立统一协调的规划管理体系，按照“三规融合”的原则，统筹经济社会发展规划、城乡总体规划和土地利用规划，建立规划的信息共享平台，在此基础上进行城乡空间布局规划，科学划分不同的功能区。强化全局意识，按照城市总体规划确定的发展方向和发展时序，结合经济社会发展水平和土地供应计划，有序推进城市建设；健全制度措施，使各重点建设项目与城市、镇总体规划及土地利用规划相协调。
（二）打破城乡二元结构，营造城乡经济社会协调发展的环境。促进三农问题的解决，改善生态环境，集约利用土地资源，提高农村活力和农民生活水平，拓展城镇发展空间。达到城乡之间取长补短、相互融合、共同发展的阶段。
1、以城带乡、以乡保城
依靠工业化带动城镇化，集约调整城镇产业建设用地，同时强化农村作为区域生态基础的特征，保障城镇地区的良好生态环境。
2、设施先行、区域共享
城乡统筹的首要任务之一是首先实现城乡基础设施的共享和联通，使城市基础设施能够服务于农村地区，通过在中心村市政设施和服务设施的优先配臵，引导农村人口向中
心村集聚。
3、错位发展、尊重文化
引导城镇与农村的差别化发展，二、三产业向城镇集中，农村地区仅发展第一产业以及利用其农业、生态、文化资源发展的第三产业，突出农村的文化特色。建设经济发展与环境保护相协调的绿色城乡
五、资金问题