行政主体研究
Xxxx级法学专业研究生班 xx
内容提要：行政主体理论在我国的产生与发展主要的直接的需要是来自行政诉讼
立法和实践中对行政诉讼被告资格的确认。在法律上，行政主体理论
仅是一个学术用语，但在实践中，该理论尽管有一些瑕疵，却不可否
认，它在确认行政诉讼被告中发挥了重要的作用。笔者从行政主体的
概念论述了中西方学术界的一些不同观点，又从我国与西方国家行政
主体的异同及优劣，及我国行政主体理论中的评价对立法中的缺陷及
弊端作出了论述，得出借鉴和移植西方国家行政主体制度的必要性。
在我国建立行政分权为核心的行政主体制度，无疑有很大难度，这里
现有历史观念的束缚，体制的障碍，也有经济改革的制约。尽管有困
难，但笔者认为，从长远看建立以行政分权为核心的行政主体制度十
分必要。
关 键 词：行政主体 行政职权 行政优先权
长期以来，我国法学重视行政组织研究，其侧重点在于行政组织系统的机关构成机制与行政效率问题，却忽视了行政管理活动的主体资格与法律责任承担。但我国的行政主体理论自80年代末出现以来，到90年代中期就已成为行政法学研究行政组织的主流。而且对行政主体的探讨在很大程度上取代了对行政组织法的全面研究。同时，因其是个极为重要的行政法学概念，故行政主体概念也被不少国家所使用，如法国、德国及英美国家。①
一、行政主体概念
(一)行政主体的内涵及性质
行政主体是行政法学理论对实施行政管理活动的行政机关、法律规范授权组织的归纳与概括而形成的，是指享有行政权、能以自己的名义实施行政行为、并能独立承担该行政行为所产生的法律效果的社会组织。
行政主体不单纯是一个理论概念，而且也是一个法律概念。虽然至今法律规范中尚无这一直接专用语，但行政法学中的行政主体不是一个纯理论化的概念。一方面，这是根据行政法律制度对实施行政管理活动的组织的法律规定与要求的总结与提炼，如行政复议与行政诉讼法律制度对行政行为主体要求的规定等；另一方面，对行政主体概念的理解及其条件、范围的界定，又将直接涉及到行政主体在行政执法与行政裁判制度中的确认与适用，决定着行政法律关系的判定、行政行为的效力及法律责任的承担。②行政主体并非法律术语，而是学术用语。然而有些国家，如法﹑德﹑日，使用该概念。而有些国家如英﹑美，并不使用该概念。
在法国，行政主体指实施行政职能的组织，即享有实施行政职能的权利﹑义务和责任的主体。 在德国，行政主体是指在行政法上享有权力，承担义务，具有统治权，并可设置机关以便行使，借此实现行政任务的组织体。 在日本，行政主体为行政权的归属者。 即使在国内，学者观点也不尽相同。有学者认为，行政主体是指能够独立地组织公务，享有行政权力，负担行政义务的组织，其具有行政能力和责任能力，能通过意思自治，通过其设立的组织独立对内对外活动并承担行为产生的法律后果。 有学者认为，行政主体指享有国家行政权，能以自己的名义行使行政权，并能独立承担因此而产生的相应法律责任的组织。 还有学者认为，行政主体是指能以自己的名义行使国家行政职权，做出影响公民，法人和其他组织权利义务的行政行为。并能由其本身对外承担法律责任，通常作为被告应诉的行政机关和法
律﹑法规授权的组织。也有学者认为，在我国行政主体不是法律概念，而主要是一种行政法学的概念，它是行政法学为研究行政法律关系而对关系参加人进行抽象而创制的概念。
(二)行政主体概念存在的理由
在我国的行政法学研究上，历来都是以行政机关、行政工作人员为对象，而没有从行政主体的角度进行研究。但是，行政主体和行政机关、行政工作人员是不能等同的。行政法学首先要解决的问题是，哪一个行政机关有权实施行政管理活动，也就是哪一个行政机关能够成为行政主体。因此，行政主体是行政法学的基本概念。这一概念的存在，既是基于实践的需要，也是行政法学对实践的抽象概括。具体理由是：
1、实现依法行政的需要。我国行政机关中较为严重地存在着的互相扯皮、推诿责任的现象，很重要的原因是职责不明、权限不明、主体地位不明确所造成。因此，依法行政的实现，首先要求对复杂的行政组织进行主体资格的确定。这是依法行政的必要条件。
2、确定行政行为效力的需要。行政行为是由行政机关代表国家作出的。它具有国家强制力，直接影响者相对人的权利和义务。因此，不是行政主体作出的行为就不是行政行为；不具备法定主体资格的行政机关所作出的行为就不具有行政行为的效力。
3、确定行政诉讼被诉人的需要。确定行政机关能否成为行政诉讼的应诉人，首先要确定该行政机关是否具有行政主体资格，确定被
诉行政行为的被诉人，也就只能看该行政行为的行政主体是哪一个行政机关。
4、行政活动保持连续性、统一性的需要。行政活动是由国家公务员实施的，而实施行政活动的公务员数量众多，且又有所不同。依据依法行政的原则，就要求有行政主体存在，由它把众多的、先后不同的公务员的行为统一起来，承担由各个公务员的行为所产生的权利和义务。因此，行政主体是保证行政活动连续统一的一种法律上的技术。
由此可见．在行政法学上采用行政主体这一概念不仅是基于理论上的要求，更为重要的是基于实践的需要。③
(三)行政主体的地位
行政主体的地位可以表现在各个方面，但在这里限指法律地位。行政主体的法律地位，是指行政主体在国家行政管理中权利、义务的综合体现。而权利和义务是法律关系的内容，法律关系以外的权利和义务是不存在的。
基于行政主体与国家之间的法律关系，行政主体与相对人形成了行政法律关系。在这对关系中，行政主体代表国家行使行政职权，并享受行政优益条件，相对人有服从和协助行政主体实施管理的义务；同时，相对人有监督行政主体依法行政以及在权益受到不法侵害时申请救济的权利；行政主体有依法行政、保护相对人合法权益不受侵害之责。行政主体如果违反职责，应承担相应的行政责任。
我们不难发现，行政主体的法律地位始终与它的行政职权、行政优益权、行政职责及行政责任有关。如果说行政职权与行政优益权是行政主体在国家行政管理中权利的体现；那么，行政职责和行政责任便是行政主体在国家行政管理中义务的体现。
(四)行政主体与相关概念的区别
对行政主体的正确认定具有直接的行政意义和诉讼意义，而弄清行政主体与相关主体的区别，将有助于我们辨别、认定和理解行政主体。
1、行政主体与行政法主体。二者虽然只有一字之差，但无法等同。行政法主体系指受行政法调整和支配的有关组织和个人。行政主体是行政法主体的一部分，即行政主体必定是行政法主体，但行政法主体未必就是行政主体。行政主体仅限组织，不含个人，而行政法主体包括了一定的个人。
2、行政主体与行政组织。这里只要搞清行政组织与行政机关之间的关系，行政组织与行政主体之间的关系也就自然清楚了。行政组织是一组合概念，包括行政机关与行政机构。鉴此，行政主体与行政组织之间的关系完全可以适用行政法主体与它之间的关系。
3、行政主体与行为主体。行为主体系指虽无法律上的名义，但直接、具体实施行政行为的组织或个人。如行政机关委托社会团体行使职权，社会团体便是行为主体。相对于行政机关而言，公务员均属行为主体，而不是行政主体。
4、行政主体与公法人。公法人是英国行政法法学中一个引人注
目的主体概念。行政法的初学者不易区别它与行政主体之间的差异。英国行政法著作中讨论的公法人，主要是指在具有一般职权范围的中央行政机关和地方行政机关以外，享有一定的独立性和单独存在的法律人格，并从事某种特定的公共事物的行政机构。英国行政法学著作有时又称这类机构为半自治的国家行政组织或半自治的非政府组织。公法人有三个特征：（l）有独立的法人人格；（2）在全国或一定地区内执行有法律或特许状所规定的某种公共事务；（3）对一般行政机关虽然保持一定程度的独立，但仍然保持一定程度的联系。④ 另外，日本的行政法人和法国的公务法人在其所在国的行政法学中，也都属于行政主体的范围。但却不能等同于行政主体本身，因为它们只是行政主体的一个组成部分。本文在后面的论述中还有所涉及。而在中国行政法学中，目前尚未有“行政法人”、“公法人”和“公务法人”等概念。
二、行政主体理论的形成
行政主体理论是一舶来品。最早使用行政主体概念，始于1989年出版的一些行政法学论著。20世纪90年代以后，绝大多数行政法教科书都采用了行政主体概念，并用较大篇幅阐述行政主体的定义、种类及资格要件等，形成了独特的行政主体理论。
关于行政主体理论在我国出现的原因，主要有以下三个方面：
(一)行政法学界研究行政组织角度的变化。
自20世纪80年代行政法学恢复研究以来，许多学者从组织学、管理学的角度研究行政组织，或者仅对行政组织法的规定作事实性的描述。这一状况逐渐引起不满。学者们着意求新，寻找研究行政组织的新的角度，行政主体理论正是在这一需求下出现。
(二)国外行政主体制度及理论的传入。
20世纪80年代末期，随着对国外行政法制度的了解，法国、日本等国的行政主体制度及理论被介绍、引入中国。学者们在行政组织之外接触到行政主体这一崭新概念，将其引进到我国的行政法学研究自在情理之中。
(三)行政诉讼实践的需要。
1989年4月4日我国制定颁布了《中华人民共和国行政诉讼法》，并于1990年10月1日生效。至此，行政诉讼制度全面建立。行政诉讼面对的问题之一是如何设定被告制度。虽然《行政诉讼法》对此作了规定，但需要从理论上予以论证。不久，从行政主体的角度解释行政诉讼被告制度的观点逐步获得学术界的认同。
三、行政主体的分类
根据行政主体资格取得的法律依据的不同，可将行政主体划分为职权性行政主体和授权性行政主体。职权性行政主体是指根据宪法和行政机关组织法的规定，在机关依法成立时就拥有相应行政职权并同时获得行政主体资格的行政组织。职权性行政主体只能是国家行政机关，包括各级人民政府和其职能部门及县级以上地方人民政府的派出机关。职权性行政主体的最大特点，就是按照宪法和行政机关组织法
的规定及国家职能划分的需要(包括区域和行业)，依组织程序而设立，并在设立时就独立存在和取得行政主体资格。授权性行政主体包括行政机构、公务组织和社会组织。授权性行政主体的突出特点．就是它们不是以其组织机构的成立而取得行政主体资格，而是以单行法律、法规的授权性规定而获得的。
根据行政主体的组织构成与存在的形态不同，可将行政主体划分为行政机关、行政机构、公务组织和社会组织。行政机关，是指依照宪法和行政机关组织法设立并同时取得行政主体资格的行政组织。行政机构，是指设置于行政机关内部的、通过授权方式取得行政主体资格的行政组织机构。公务组织，是指国家依法设立的专门从事某种公共职能事务活动的通过授权方式取得行政主体资格的组织。社会组织，是指通过授权取得的行政主体资格的企业、事业单位和社会团体。 除此之外，一些学者还对行政主体作了其他分类。如：(一)中央行政主体和地方行政主体；(二)委员会制行政主体和首长制行政主体；(三)地域行政主体和公务行政主体；(四)派出性行政主体和非派出性行政主体；(五)内部行政主体和外部行政主体；(六)职权行政主体和授权行政主体。⑤
四、行政主体理论的基本内容
一般认为行政主体理论包括四部分：
(一)行政主体的界定
行政主体是组织，但并不是所有的组织都能成为行政主体。要成为行政主体，须满足一定的条件：
1、是否享有国家行政权，是决定某组织能否成为行政主体的一个决定性条件。国家设立国家行政机关，通过宪法和法律赋予其国家行政权，享有国家行政权的国家行政机关就具备了成为行政主体的决定性条件。行政机关是最重要的行政主体，但行政机关并不等于行政主体。除行政机关外，一定的行政机构和其他社会组织，依照法定授权，也可以成为行政主体。接受授权的组织便具备了成为行政主体的决定性条件。接受授权的组织，可以是行政机构，也可以是其他社会组织。总之，行政主体只能是国家行政机关和接受授权的组织。
2、能够以自己的名义行使行政权，是判断行政机关及其他组织能否成为行政主体的主要标准。判断某一组织是否是行政主体，不仅要看其是否享有国家行政权，而且要看其是否能够以自己的名义作出行使行政权的行政行为。
3、能否独立承担法律责任，是判断行政机关及其他组织能否成为行政主体的一个关键性条件。某一组织仅仅行使国家行政权，实施国家行政权管理活动，但并不承担因行政权的行使而产生的法律责任，则不是行政主体。要成为行政主体，必须是享有行政权，并以自己的名义去实施行政权，同时还必须能够独立参加行政复议和行政诉讼活动，独立地承担因实施行政权而产生的法律责任。
(二)行政主体的范围
按照行政主体的界定，行政主体整体可分为行政机关和法律法规授权的组织两部分。具体包括以下10类：
1、国务院；2、国务院的组成部门；3、国务院直属机构；4、经法律 法规授权的国务院办事机构；5、国务院管理的国家局；6、地方各级人民政府；7、地方各级人民政府的职能部门；8、经法律法规授权的派出机关和派出机构（派出机关指一级政府设立的派出组织，如行政公署、区公所和街道办事处；派出机构指政府职能部门设立的派生组织）；9、经法律法规授权的行政机关的内部机构：10、法律法规授权的其他组织。⑥
(三)行政主体的职权与职责
关于行政主体的职权与职责，人们常从不同的角度加以归纳。
1、行政职权
行政职权是国家行政权的转化形式，是行政主体实施国家行政管理活动的资格及权能。大致包括以下内容：
（1)行政立法权。根据宪法和法律的规定，行政主体有制定和发布行政规章的权力，并非所有的行政主体都享有立法权，只有宪法和法律赋予的行政机关才享有；（2)行政决策权；（3)行政决定权（4)行政命令权。
2、行政职权的优益性。
（1)行政优益权的概念
行政优益权，国家为确保行政主体有效地行使职权，切实地履行职责，圆满地实现公共利益，而以法律法规等形式赋予行政主体享有各种职务上和物质上有益条件的资格。
（2)行政优先权
行政优先权是指国家为保障行政主体有效地行使职权而赋予行政主体许多职务上的优先条件。具体包括:先行处置权;获的社会协助权；行政行为的推定有效权。
3、行政职责
行政职责是指行政主体在行使国家赋予的行政职权，实施国家行政管理活动的过程中所必须承担的法定义务。
(四)行政主体的资格及确认
一般认为，作为行政主体必须具备一定的法律资格要件和组织要件。法律资格要件有三项：第一，行政主体必须是依法享有行政职权的组织；第二，行政主体必须是能以自己的名义实施行政活动的组织；第三，行政主体必须是能够独立承担行政责任的组织。关于行政主体的组织要件说法不一，有的认为需要经过正式的批准成立手续，也有的认为行政主体必须有独立的经费和办公场所等。
对行政主体资格的确认，主要从资格要件入手。任何一个组织，符合行政主体资格要件的就是行政主体；不符合的则不是。
行政主体资格的确认在行政法上具有直接的、极为重要的意义。第一，确认行政主体的资格有助于确定行政行为的效力。行政行为实际上就是行政主体的行为，它带着国家的强制力直接影响相对人的权利和义务。如果实施行为的组织不具有行政主体的资格，那么它的行为就不具有行政行为的效力，对相对人权利和义务的影响不为法律所承认。相对人对不享有行政主体资格的组织所实施的“行政行为”没有服从和协助的义务；第二，确认行政主体的资格有助于确定行政诉
讼的被告。我国行政诉讼的特点之一在于，它一概以行政主体为被告。因此，任何组织的行政主体资格决定了它作为行政诉讼被告的资格。被告资格以行政主体资格为前提。⑦
五、行政主体理论的中外比较
我国近百年来一直在不断地借鉴、移植西方的法律制度，行政法律制度也不例外。20世纪80年代以来，我国逐步建立的行政诉讼制度、行政复议制度、国家赔偿制度以及公务员制度等都不是我国的发明创造，而是在借鉴西方经验基础上建立的。因此，我们对行政主体制度的论述也应进行相应的中外之比较，并进而得出结论。⑧
(一)西方国家行政主体制度的主要内容
从整体上说，西方国家的行政主体制度以行政分权为核心，是对行政利益多元化的认可及对个人在行政中主体地位的肯定，由特定的历史、社会背景所决定，故各国行政主体制度的内容不尽相同。有的国家直接采用了行政主体的概念，如法国、德国、日本等；有的国家虽没有直接使用行政主体的概念，如英国、美国等，但都普遍建立了以行政分权或行政自治为基础的行政主体制度。这里只就特别具有代表性的国家作大致分述：
1、在法国，行政主体是一个法律概念。就法律意义而言，行政主体是实施行政职能的组织，即享有实施行政职务的权力，并负担由于实施行政职务而产生的权利、义务和责任的主体。法国法律承认的三种行政主体为：首先，国家是最主要的行政主体；其次，地方团体在法律规定的范围内，对地方性行政职务也具有决定权力，并负担由
此而产生的权利、义务和责任，所以地方团体也是一个行政主体。这两类行政主体都是以地域为基础的行政主体，具有范围广泛的行政职能；在法国还有第三类行政主体：某一种行政职能的执行，因为要求一定的独立性，法律把它从国家或地方团体的一般行政职能中分离出来，成立一个专门的行政机关实施这种公务，并负担由此而产生的权利、义务和责任。这个专门的行政机关因此具有独立的法律人格，是一个以实施公务为目的而成立的公法人。法国法律称这类具有独立人格的公务机关为公共设施或公共机构，不少学者称之为公务法人。公务法人是在以地域为基础的国家和地方团体以外的另一种行政主体。⑨
2、在德国，行政主体是指在行政法上享有权利、承担义务，具有统治权并可设置机关以便行使职权、藉此实现行政任务的组织体。作为法律主体的行政主体概念的关键在于权利能力。要行政权力接受法律的调整和约束，不仅需要为“行政”设定权利义务的法律规范，而且需要进一步明确承担这些权利义务的主体。这一点在法理上是通过赋予特定行政组织以及权利能力从而使其成为行政法权利义务的归属主体来实现的。德国的行政主体种类有如下几种：第一，国家。国家是原始行政主体。第二，具有权利能力的团体、公法设施和公法基金会。与作为原始行政主体的国家不同，它们在其组织、法律上虽是独立的，但在其权利能力范围之内才是行政主体，均受国家和国家法律的约束，并被置于国家的监督之下。第三，被授权人(或者被授权的组织)。在特定的、严格的条件下，国家可以放弃自行执行任务
或者由公法组织执行行政任务，而授权私人在相应范围之内行使主权。⑩
3、在日本，行政主体是指行政权的归属者，即行政法律关系中处于支配地位的管理者。日本行政主体包括两大类：一是国家，即中央政府；二是公共团体，指的是出于国家并由国家规定其存在目的的法人。而公共团体又分为三种：第一，地方公共团体。地方公共团体是指直接依据宪法享有自治权、独立于国家的地域性统治团体。第二，公共组合。公共组合是由一定组合成员组成的公共性社团法人。公共组合进行的事业具有公共性，因此它一方面享有行政权上的职权和特殊待遇，同时要接受国家的监督。第三，行政法人。日本的行政法人是指由国家或地方公共团体出资等方式设立的法人，具有公共财团法人的性质。行政法人虽属法人，但它带有行政职能，所以亦可成为行政主体。
(二)中国行政主体理论与西方主要国家的比较分析
我国的行政主体理论从法国、日本等国移植而来，但却与它们的行政主体理论大相径庭。准确地说，我们仅引进了行政主体概念，对其内容却作了实质性改造。在西方国家，行政主体是一种法律制度，是地方或公务分权的法律技术，包括国家、地方团体及其他行政主体。行政主体间相互独立，依法行使权力并负担义务，并独自承担法律责任。各行政主体都设有自己的行政组织，独自开展活动。国家对地方团体等的控制只能依法进行，行政主体间的行政争议由法律手段解决；而且其行政主体理论与具体的行政主体法律制度相联，主要是阐
述行政主体制度的有关内容以及论证行政主体制度存在的合理性和正当性。我们对二者进行比较，可以得出以下区别：
1、行政主体和行政机关的关系。西方主要国家的行政主体理论否定行政机关在法律上的独立人格，认为行政机关仅是行政主体的代表，不是独立的权利义务主体。我国行政主体理论则肯定行政机关以及法律法规授权组织的独立人格，认为行政机关及法律法规授权组织在法定权限范围内可以自己的名义进行管理，并独立承担行为的后果。
2、行政主体责任。行政主体理论中责任是指实质上的责任即行为后果的最终归属，并与财产责任相联系，凡不承担行政上的独立财产责任者不是行政主体。我国的行政主体理论则强调形式上的责任，认为作为行政诉讼被告就是承担行为后果的具体表现。
3、其行政主体理论与行政诉讼被告的确定没有必然联系。由实施有争议的行为的行政机关作行政诉讼被告，主要是处于诉讼的方便，与责任的归属无关。当然，行政诉讼的后果要由行政机关所在的行政主体承担。我国的行政主体制度则与行政诉讼制度紧密相连，只有具备行政主体资格者，才能成为行政诉讼的被告。我国行政主体理论的出现在很大程度上是为了论证行政诉讼被告制度的合理性，井对行政诉讼被告的有关规定加以阐释。
4、其行政主体理论强调行政主体之间的相互独立。行政主体间的相互监督只能依法进行。通常可通过行政诉讼解决，国家不得直接干预地方团体或其他行政主体的内部事务。我国的行政主体理论不强
调行政主体间的相互独立。事实上，我国行政主体间的关系极为复杂，有的是隶属关系；也有的为部分与整体的关系；另外，还可能存在业务指导关系。严格地说，在我国的行政主体中，只有各级人民政府有独立地位，其他行政主体受所属的人民政府以及其他行政机关的节制。
六、我国行政主体理论的分析评价
行政主体理论从引进到为人们所接受，并成为行政法学研究行政组织法的主流，并非毫无道理。首先，行政主体理论适应行政诉讼的需要，其对确定行政诉讼被告有一定的作用。其次，行政主体理论强调行政主体独立承担责任，这些比过去行政管理的无序化，有权无责的状态前进了一大步。最后，行政主体作为一个技术性术语，能够避免表述上的累赘，自然为学者所青睐。 仔细分析，就会发现，上述作用图有其名。除了表述上的方便之外，再无他用。学者认为行政理论的提出，最直接的根源是来自行政诉讼的需要， 然而行政主体理论在确认行政诉讼被告时，作用极其有限。按行政诉讼法的规定，有对外管理权的行政机关和法律法规授权的组织可以作为行政诉讼的被告。在这里，行政主体的作用仍是一种术语的简化，即将有对外管理权的行政机关和法律法规授权的组织简化为行政主体。当法律规定不明确时，行政主体理论在确定行政诉讼被告方面同样无能为力。另外，行政主体理论也没能理清行政活动的责任。
对一些复杂现象在术语上作相应的技术处理，本是学术研究的
基本方法。问题在于所采用的术语要贴切地反映事物的本质，而不能想当然的借用术语。如果所采用的术语不符合甚至扭曲了客观事物，则极易造成对实践的误导。不妨来分析一下行政机关能否成为行政主体：
（一）行政机关没有自己独立的利益
在我国，行政机关存在的目的是为了服务特定的主体，即国家，不是为了自己的利益。国家与行政机关的关系类似于民事活动中的代理，行政机关没有自己的利益，也就是说，其不具备行政权力能力，不能作为主体而存在。
（二）行政机关不具有独立的地位
独立性是主体的本质属性之一，缺乏独立性，也就不是实质意义上的主体 。在我国，除特区行政机关以外，其他行政机关都是在国务院的统一领导下的国家机关。国务院有独立的地位，其他行政机关则无。行政机关需服从上级机关的领导，受上级机关的节制。虽然行政机关在法定的权限内有对外管理的权力，但这仅是一种代理权，并不意味着具有独立的地位，是行政主体。
（三）行政机关不独立承担责任
虽然行政诉讼中规定行政机关可作为行政诉讼的被告，但作为被告，并不一定就承担与此产生的责任。而承担责任的都是国家，国家作为责任承担这主要表现在两方面：其一，行政诉讼的成本有国家来承担 ；其二，行政诉讼的后果有国家来承担，如果行政机关在行政诉讼中败诉，则无论行政机关违法行为所产生的负面社会影
响，或行政机关重新行为所需要的费用，都由国家来承担。此外，行政机关违法对行政相对人造成损害的，依法赔偿的费用由国家来承担。
由此可见，我国的“行政主体”是没有主体性的“行政主体”，而非真正的主体。将没有主体性的组织称为主体，难于自圆其说。当然，这仅仅是概念的误用，也还无妨，问题是这一术语的误用带来了许多弊端：
（一）混淆了行政机关和个人在行政领域的地位
按照主权在民的原则，国家由人民组成。人民之所以要组成国家是因为人民要寻找出一种结合的形式，是它能以全部共同的力量来保卫和保障每个结合者的人身和财富，并且由于这一结合，是每一个与全体相联系的个人只不过是在服从自己本人并且像以往一样自由。 国家之所以通过法律来设置行政机关，并授予其权力，也是为了服务个人。在个人与行政机关的关系上，个人始终处在主人的地位。而行政机关则是为了服务于个人而存在。行政主体、个人和行政机关的正确关系是：行政主体由个人组成，行政机关作为行政主体的代理机关而存在。
（二）不利于我国对西方行政主体制度的吸纳
西方行政主体制度的主要精神有两个方面，一是对人的主体性的肯定，行政主体由个人组成，是对个人的延伸。二是，行政分权，即地方分权和公务分权。除了国家这一特殊的行政主体之外，还存在许多地域行政主体和公务行政主体。虽然在不同的西方国家，行
政分权和自治的程度不同。但却视行政分权为直接民主的组成部分，我国的行政主体理论既不强调个人在行政管理中的主体地位，也不涉及行政分权，仅关注那些组织有对外管理权。若一味地坚持自己的特色，显然不利于对西方行政主体制度的真正理解和吸纳。
（三）忽视行政管理统一协调的内在要求
现代行政事务由不同的行政机关承担。为防止政出多门，减少管理成本必须统一协调。所以行政机关大多实行层级节制，并且行政机关大多在政府的统一领导下作为整体发挥功能。遗憾的是，我国的行政主体理论则强调各个行政机关的独立性。不仅在政府的统一领导下，行政机关是独立的主体，甚至于行政机关的内设机关、派出机构都是独立的主体，从而与行政管理统一协调的内在要求相左。
（四）掩盖了我国行政组织无序的现状
从表面上看，我国的行政主体有多种类型，既有行政机关，又有法律法规授权的组织；在作为行政主体的行政机关中，既有中央行政机关，又有地方行政机关。而行政主体理论又强调行政主体的独立性。因而很容易把我国的行政主体理论看成是行政体制改革中出现利益多元化的肯定。然而，仔细分析，就会发现我国的行政主体理论不是以行政分权为出发点和归宿点，也没有对地方利益和公务自治予以充分肯定。相反，他为行政组织的无序穿上合法的外衣。 五、借鉴和移植西方国家行政主体制度的必要性
西方行政主体制度的实质是行政分权。在我国这样一个集权历
史悠久的国度，有无必要借鉴和引入西方的这一制度，无疑是值得研究的。
（一）借鉴和移植西方行政主体制度的必要性
在我国建立以行政分权为核心的行政主体制度。无疑有很大难度，这里既有历史观念的束缚、体制的障碍，也有经济改革的制约。尽管有很多困难，但不能因噎废食。从长远看，建立以行政分权为核心的行政主体制度十分必要，其具体理由是：
1、是直接民主的需要。民主为宪政的主要内涵之一，而问题在于如何实现真正的民主。民主有直接民主和间接民主之分，直接民主是指作为主体的个人直接参与管理，直接参与和自己利益相关的分配。间接民主是通过选举产生代表，由代表组成的机构进行管理。在现代社会，国家一级管理大多用间接民主的形式。与此同时，将一些行政事务分配给地方或组建公务法人，由地方的居民或特定的组织自行管理，这也是西方行政主体制度的精神之所在。
2、正确解决中央与地方关系之需要。如何既保证中央政府对地方的调控，又能发挥地方的积极性和创造性，这是现代国家面临的一个课题。我国也不例外，中央与地方的关系没有从法律上得到根本的解决。实践中比较突出的法律问题有三：（1）地方政府有双重利益，这时的中央对地方的控制步履维艰；（2）许多地方性事务，地方缺乏相应的管理权。（3）地方行政组织的管理权和人事权掌握在上一级政府的手中，使得地方的选举制度与人民代表制度发挥不了应有的作用。而行政主体制度正是解决中央与地方关系的一种好
的方式。一方面从法律上肯定地方相对独立的地位和利益，合理划分中央与地方各自承担的公务与权限；另一方面，从法律制度上保护国家和地方的利益，并保障中央对地方的控制。
3、是国家稳定发展的需要。在一个利益多元化的社会中，确保各种利益不受侵害，解决利益冲突的最好办法之一是建立行政主体制度。行政主体制度从法律上肯定了多种公务主体、利益主体的独立地位，界定它们权利和活动的空间，并通过司法程序解决他们之间的冲突。
4、是提高行政效率的需要。将公务在国家和地方公共团体之间进行合理的分配，可以有效地提高行政管理的效率。另外，在行政管理中，行政管理的效率与行政管理的层次成反比。为减少管理层次，提高管理效率，建立以行政分权为核心的行政主体制度也十分必要。
5、是有效控制行政权的需要。随着社会的发展，行政权呈不断扩张的趋势。对其的控制也显得十分必要。控制行政权的途径有多种。但最有效的控制是直接将行政权的运作置于公民的监督之下。行政主体制度以行政分权为核心，强调公民对行政的直接参与，从而可以有效地控制行政职权。
（二）借鉴和移植西方行政主体制度的可行性
在我国,建立行政主体制度最困难的莫过于传统集权制度与观念的影响。然而，20世纪80年代改革开放后,我国的社会结构发生了根本的变化。一个利益多元化的社会正在形成。故在我国建立行
政主体制度的条件正在形成。具体说，建立这一制度的可行性有：
1、经济体制改革为行政主体制度的建立奠定了基础。改革开放20年来，地方已变的相对独立，地方的权利意识、主体意识在市场经济的冲击下不断增强。地方已成为国家之外的权利主体。在此基础上，建立行政主体制度可谓水到渠成。
2、民主与法制的发展为行政主体制度的建立创造了条件。改革开放以来，我国的民主与法制日益发展，公民的主体意识参与意识不断加强，民主与法制的重要性已越来越为国家、社会及个人所认可。因此，引入西方这一贯彻直接民主法制精神的行政主体制度不会有理论上的障碍。
3、我国的宪法为行政主体制度的建立提供了依据。我国的宪法
第二条第三款规定，“人民依照法律的规定，通过各种途径与形式管理国家事务，管理经济文化事务，管理社会事务。”宪法的这一规定为我国引进西方的行政主体制度提供了法律保障。
4、西方的经验为我们提供了多种可以选择的模式。虽然西方大多国家都建立了行政主体制度，但由于传统制度的差异，它们的行政主体制度也不尽相同，我们可以有选择的借鉴。
七、建立我国行政主体制度的讨论
在我国建立行政主体制度设计两个主要问题：一是制度模式；二是实施步骤。
（一）制度模式
我国可以设置三类行政主体：第一类是国家，在以行政分权为
基础的行政主体制度中，国家作为行政主体的一类，必有其权限范围。属于其职权范围内的事物，国家可以直接组织与管理。第二类是地方团体，可以现行的各级行政区划为基础组建，分为省、市、县、乡几种。地方团体作为行政主体，具有独立的法律地位，具有法人资格。第三类是其他公法人，设置其他公法人是为了实现公务分权。和地方行政主体不同，其他公法人不以地方分权为基础。我国可以设置那些类型的公法人，根据什么标准设置，尚需探讨，但像公立大学、公立图书馆等公共机构，可赋予其独立的公法人地位。另外，还可授权行业组织、职业协会等进行一定的行业自治管理，从而使其具有公法人资格。
（二）实施步骤
国家作为原始的行政主体一直存在。或者说，在现行的体制下，国家是唯一的实质上的行政主体。因此，在行政主体制度的建构中，仍有三项工作需要完成：一是重新界定国家的事权和权限范围；二是重新设置国家的行政组织。国家在地方的事务究竟是委托地方团体完成还是设置派出机关，或者同时采用两种形式；三是重新确定国家与地方团体及国家设立的公法人的关系。将地方团体组建为行政主体。首先要确定地方团体的事权与权限范围。其次，要根据地方团体的事权重新设置行政组织。再次，需要明确各类地方团体的地位与责任。其他公法人的设立同样需要法律的规定。以公立大学为例，各公立大学隶属于教育部或地方政府，其人事权财权掌握在行政机关手中。如果赋予公立大学行政主体的地位，则公立大学将
会获得更多的管理权。国家仅规定有关标准和通过法律监控，而不直接对公立大学进行干预。
八、公共管理组织的行政主体地位
公共管理组织是指公共社团（律师协会、医生协会等），公共企事业单位（国有企业、公立学校、研究院所等）和基层自治组织。我国还应确立哪些类型的公共管理组织，还需要进一步的研究。笔者权且以公立学校为例来论证公共管理组织的行政主体地位。
（一）问题的提出
案例：1998年10月5日，北京市海淀区人民法院受理北京科技大学毕业生田永不服其母校拒绝颁发毕业证书、学位证书以及拒绝为其办理毕业派遣手续的行为提起的行政诉讼。并于1999年2月判决被告向原告颁发毕业证书，召集学位评定委员会进行学位审核和为原告办理毕业派遣手续。这起案件引起了法学界的广泛关注，学者对之进行了深入的探讨，公立学校在行政法上的地位如何？其行为的性质是否是行政行为？法律是否授予公立学校行政管理权？
（二）公立学校的法律地位及行为性质
1、公立学校是事业单位，但作为事业单位，它又比较特殊。（1）公立学校的设立者是国家和政府，设立的依据是行政法规范；（2）其经费主要来自国家的财政拨款；（3）在管理体制方面，受教育行政部门的监督和约束。
2、公立学校的行为性质属行政行为。（1）公立学校具有公共管理权能。学校按照法律法规的规定在对学生进行管理、教育的过
程中，两者处于不平等的地位，显然不能以民事主体论；（2）公立学校在进行学籍管理、颁发毕业证书、学位证书时所行使的显系具有公共管理性质的国家权力，而非民事权利；（3）公立学校的行为产生行政法上的效果，具有单方性，强制性，被管理者没有商量的余地。
（三）法院判决的依据及质疑
１、判决的依据
在田永案中，《最高人民法院公报》（以下简称《公报》）刊载的该案案例写到：“在我国目前的情况下，某些事业单位、社会团体虽然不具有行政机关的资格，但是法律赋予它们行使一定的行政管理权。这些单位、团体与相对人之间不存在平等的民事关系，而是行政管理关系。它们之间因管理行为而发生的争议，不是民事诉讼，而是行政诉讼。”可见，法院是以法律法规授权的组织来解决这一问题的。
2、笔者的质疑
法院将公立学校作为适格的行政诉讼被告做出原告胜诉的判
决，且被收入《公报》，基于《公报》所拥有的权威性和对全国审判的指导作用，其在扩大日前行政诉讼受案范围和保障公民权利方面的作用令人欢欣鼓舞。但同时，笔者以为以这种理论来确定行政诉讼被告并不妥：第一，法律法规并未明确授予公立学校行政管理权。若真有此意，何不明确以“授权”字样为之；第二，若被授权组织超越职权的违法行政行为侵犯被管理者的利益，则该理论不能
为被管理者提供司法保护；第三，依据2000年3月8日实行的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》的第一条第一款的规定，把“规章授权的组织”列入受案范围，按我国行政主体与行政诉讼被告的关系来推理，规章授权的组织也是行政主体。从而与现行的行政主体理论相悖。
（四） 问题的解决
综上所述，不难发现，现有的行政主体理论已不满足行政诉讼的需要，所以我们要重构行政主体理论，笔者认为引进法国的行政主体理论最为合理。尽管当前地方自治一时尚难实现，但公务分权已是到处可见，只是缺少理性的规制。当务之急是先利用法国的公务法人理论来代替现有的法律法规授权的组织理论。公务法人理论只要求实际上行使公共行政职权，而不考虑这种职权的来源形式——是法律法规授权，还是基于委托或其他。然后通过立法对我国目前大量存在的公共管理组织进行规范、约束，以保护处于被管理者的弱者的权利和利益。即使被管理者的权益受到侵犯，也有的到司法保护的途径。
参考文献：
①参见胡建淼著：《行政法学》，法律出版社1998年版，第142页。 ②参见王连昌主编：《行政法学》，中国政法大学出版社2003年版，第34页。
③参见张树义主编：《行政法学新论》，时事出版社1991年版，第71页。
④王明扬，《英国行政法》，中国政法大学出版社，1987年版，第86页。
⑤叶必丰，《行政法学》，武汉大学出版社，1996年版，第76页。 ⑥肖蔚云、姜明安，《北京大学法学百科全书(宪法、行政法学)》，北京大学出版社1999年版，第238页。
⑦胡建淼，《行政法学》，法律出版社1998年版，第151页。 ⑧薛刚凌，《行政主体再思考》，《中国法学》2001年第2期，第33页。
⑨王名扬，《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，第39页。
⑩哈特穆特.毛雷尔(德)，《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第498页。
行政主体研究
Xxxx级法学专业研究生班 xx
内容提要：行政主体理论在我国的产生与发展主要的直接的需要是来自行政诉讼
立法和实践中对行政诉讼被告资格的确认。在法律上，行政主体理论
仅是一个学术用语，但在实践中，该理论尽管有一些瑕疵，却不可否
认，它在确认行政诉讼被告中发挥了重要的作用。笔者从行政主体的
概念论述了中西方学术界的一些不同观点，又从我国与西方国家行政
主体的异同及优劣，及我国行政主体理论中的评价对立法中的缺陷及
弊端作出了论述，得出借鉴和移植西方国家行政主体制度的必要性。
在我国建立行政分权为核心的行政主体制度，无疑有很大难度，这里
现有历史观念的束缚，体制的障碍，也有经济改革的制约。尽管有困
难，但笔者认为，从长远看建立以行政分权为核心的行政主体制度十
分必要。
关 键 词：行政主体 行政职权 行政优先权
长期以来，我国法学重视行政组织研究，其侧重点在于行政组织系统的机关构成机制与行政效率问题，却忽视了行政管理活动的主体资格与法律责任承担。但我国的行政主体理论自80年代末出现以来，到90年代中期就已成为行政法学研究行政组织的主流。而且对行政主体的探讨在很大程度上取代了对行政组织法的全面研究。同时，因其是个极为重要的行政法学概念，故行政主体概念也被不少国家所使用，如法国、德国及英美国家。①
一、行政主体概念
(一)行政主体的内涵及性质
行政主体是行政法学理论对实施行政管理活动的行政机关、法律规范授权组织的归纳与概括而形成的，是指享有行政权、能以自己的名义实施行政行为、并能独立承担该行政行为所产生的法律效果的社会组织。
行政主体不单纯是一个理论概念，而且也是一个法律概念。虽然至今法律规范中尚无这一直接专用语，但行政法学中的行政主体不是一个纯理论化的概念。一方面，这是根据行政法律制度对实施行政管理活动的组织的法律规定与要求的总结与提炼，如行政复议与行政诉讼法律制度对行政行为主体要求的规定等；另一方面，对行政主体概念的理解及其条件、范围的界定，又将直接涉及到行政主体在行政执法与行政裁判制度中的确认与适用，决定着行政法律关系的判定、行政行为的效力及法律责任的承担。②行政主体并非法律术语，而是学术用语。然而有些国家，如法﹑德﹑日，使用该概念。而有些国家如英﹑美，并不使用该概念。
在法国，行政主体指实施行政职能的组织，即享有实施行政职能的权利﹑义务和责任的主体。 在德国，行政主体是指在行政法上享有权力，承担义务，具有统治权，并可设置机关以便行使，借此实现行政任务的组织体。 在日本，行政主体为行政权的归属者。 即使在国内，学者观点也不尽相同。有学者认为，行政主体是指能够独立地组织公务，享有行政权力，负担行政义务的组织，其具有行政能力和责任能力，能通过意思自治，通过其设立的组织独立对内对外活动并承担行为产生的法律后果。 有学者认为，行政主体指享有国家行政权，能以自己的名义行使行政权，并能独立承担因此而产生的相应法律责任的组织。 还有学者认为，行政主体是指能以自己的名义行使国家行政职权，做出影响公民，法人和其他组织权利义务的行政行为。并能由其本身对外承担法律责任，通常作为被告应诉的行政机关和法
律﹑法规授权的组织。也有学者认为，在我国行政主体不是法律概念，而主要是一种行政法学的概念，它是行政法学为研究行政法律关系而对关系参加人进行抽象而创制的概念。
(二)行政主体概念存在的理由
在我国的行政法学研究上，历来都是以行政机关、行政工作人员为对象，而没有从行政主体的角度进行研究。但是，行政主体和行政机关、行政工作人员是不能等同的。行政法学首先要解决的问题是，哪一个行政机关有权实施行政管理活动，也就是哪一个行政机关能够成为行政主体。因此，行政主体是行政法学的基本概念。这一概念的存在，既是基于实践的需要，也是行政法学对实践的抽象概括。具体理由是：
1、实现依法行政的需要。我国行政机关中较为严重地存在着的互相扯皮、推诿责任的现象，很重要的原因是职责不明、权限不明、主体地位不明确所造成。因此，依法行政的实现，首先要求对复杂的行政组织进行主体资格的确定。这是依法行政的必要条件。
2、确定行政行为效力的需要。行政行为是由行政机关代表国家作出的。它具有国家强制力，直接影响者相对人的权利和义务。因此，不是行政主体作出的行为就不是行政行为；不具备法定主体资格的行政机关所作出的行为就不具有行政行为的效力。
3、确定行政诉讼被诉人的需要。确定行政机关能否成为行政诉讼的应诉人，首先要确定该行政机关是否具有行政主体资格，确定被
诉行政行为的被诉人，也就只能看该行政行为的行政主体是哪一个行政机关。
4、行政活动保持连续性、统一性的需要。行政活动是由国家公务员实施的，而实施行政活动的公务员数量众多，且又有所不同。依据依法行政的原则，就要求有行政主体存在，由它把众多的、先后不同的公务员的行为统一起来，承担由各个公务员的行为所产生的权利和义务。因此，行政主体是保证行政活动连续统一的一种法律上的技术。
由此可见．在行政法学上采用行政主体这一概念不仅是基于理论上的要求，更为重要的是基于实践的需要。③
(三)行政主体的地位
行政主体的地位可以表现在各个方面，但在这里限指法律地位。行政主体的法律地位，是指行政主体在国家行政管理中权利、义务的综合体现。而权利和义务是法律关系的内容，法律关系以外的权利和义务是不存在的。
基于行政主体与国家之间的法律关系，行政主体与相对人形成了行政法律关系。在这对关系中，行政主体代表国家行使行政职权，并享受行政优益条件，相对人有服从和协助行政主体实施管理的义务；同时，相对人有监督行政主体依法行政以及在权益受到不法侵害时申请救济的权利；行政主体有依法行政、保护相对人合法权益不受侵害之责。行政主体如果违反职责，应承担相应的行政责任。
我们不难发现，行政主体的法律地位始终与它的行政职权、行政优益权、行政职责及行政责任有关。如果说行政职权与行政优益权是行政主体在国家行政管理中权利的体现；那么，行政职责和行政责任便是行政主体在国家行政管理中义务的体现。
(四)行政主体与相关概念的区别
对行政主体的正确认定具有直接的行政意义和诉讼意义，而弄清行政主体与相关主体的区别，将有助于我们辨别、认定和理解行政主体。
1、行政主体与行政法主体。二者虽然只有一字之差，但无法等同。行政法主体系指受行政法调整和支配的有关组织和个人。行政主体是行政法主体的一部分，即行政主体必定是行政法主体，但行政法主体未必就是行政主体。行政主体仅限组织，不含个人，而行政法主体包括了一定的个人。
2、行政主体与行政组织。这里只要搞清行政组织与行政机关之间的关系，行政组织与行政主体之间的关系也就自然清楚了。行政组织是一组合概念，包括行政机关与行政机构。鉴此，行政主体与行政组织之间的关系完全可以适用行政法主体与它之间的关系。
3、行政主体与行为主体。行为主体系指虽无法律上的名义，但直接、具体实施行政行为的组织或个人。如行政机关委托社会团体行使职权，社会团体便是行为主体。相对于行政机关而言，公务员均属行为主体，而不是行政主体。
4、行政主体与公法人。公法人是英国行政法法学中一个引人注
目的主体概念。行政法的初学者不易区别它与行政主体之间的差异。英国行政法著作中讨论的公法人，主要是指在具有一般职权范围的中央行政机关和地方行政机关以外，享有一定的独立性和单独存在的法律人格，并从事某种特定的公共事物的行政机构。英国行政法学著作有时又称这类机构为半自治的国家行政组织或半自治的非政府组织。公法人有三个特征：（l）有独立的法人人格；（2）在全国或一定地区内执行有法律或特许状所规定的某种公共事务；（3）对一般行政机关虽然保持一定程度的独立，但仍然保持一定程度的联系。④ 另外，日本的行政法人和法国的公务法人在其所在国的行政法学中，也都属于行政主体的范围。但却不能等同于行政主体本身，因为它们只是行政主体的一个组成部分。本文在后面的论述中还有所涉及。而在中国行政法学中，目前尚未有“行政法人”、“公法人”和“公务法人”等概念。
二、行政主体理论的形成
行政主体理论是一舶来品。最早使用行政主体概念，始于1989年出版的一些行政法学论著。20世纪90年代以后，绝大多数行政法教科书都采用了行政主体概念，并用较大篇幅阐述行政主体的定义、种类及资格要件等，形成了独特的行政主体理论。
关于行政主体理论在我国出现的原因，主要有以下三个方面：
(一)行政法学界研究行政组织角度的变化。
自20世纪80年代行政法学恢复研究以来，许多学者从组织学、管理学的角度研究行政组织，或者仅对行政组织法的规定作事实性的描述。这一状况逐渐引起不满。学者们着意求新，寻找研究行政组织的新的角度，行政主体理论正是在这一需求下出现。
(二)国外行政主体制度及理论的传入。
20世纪80年代末期，随着对国外行政法制度的了解，法国、日本等国的行政主体制度及理论被介绍、引入中国。学者们在行政组织之外接触到行政主体这一崭新概念，将其引进到我国的行政法学研究自在情理之中。
(三)行政诉讼实践的需要。
1989年4月4日我国制定颁布了《中华人民共和国行政诉讼法》，并于1990年10月1日生效。至此，行政诉讼制度全面建立。行政诉讼面对的问题之一是如何设定被告制度。虽然《行政诉讼法》对此作了规定，但需要从理论上予以论证。不久，从行政主体的角度解释行政诉讼被告制度的观点逐步获得学术界的认同。
三、行政主体的分类
根据行政主体资格取得的法律依据的不同，可将行政主体划分为职权性行政主体和授权性行政主体。职权性行政主体是指根据宪法和行政机关组织法的规定，在机关依法成立时就拥有相应行政职权并同时获得行政主体资格的行政组织。职权性行政主体只能是国家行政机关，包括各级人民政府和其职能部门及县级以上地方人民政府的派出机关。职权性行政主体的最大特点，就是按照宪法和行政机关组织法
的规定及国家职能划分的需要(包括区域和行业)，依组织程序而设立，并在设立时就独立存在和取得行政主体资格。授权性行政主体包括行政机构、公务组织和社会组织。授权性行政主体的突出特点．就是它们不是以其组织机构的成立而取得行政主体资格，而是以单行法律、法规的授权性规定而获得的。
根据行政主体的组织构成与存在的形态不同，可将行政主体划分为行政机关、行政机构、公务组织和社会组织。行政机关，是指依照宪法和行政机关组织法设立并同时取得行政主体资格的行政组织。行政机构，是指设置于行政机关内部的、通过授权方式取得行政主体资格的行政组织机构。公务组织，是指国家依法设立的专门从事某种公共职能事务活动的通过授权方式取得行政主体资格的组织。社会组织，是指通过授权取得的行政主体资格的企业、事业单位和社会团体。 除此之外，一些学者还对行政主体作了其他分类。如：(一)中央行政主体和地方行政主体；(二)委员会制行政主体和首长制行政主体；(三)地域行政主体和公务行政主体；(四)派出性行政主体和非派出性行政主体；(五)内部行政主体和外部行政主体；(六)职权行政主体和授权行政主体。⑤
四、行政主体理论的基本内容
一般认为行政主体理论包括四部分：
(一)行政主体的界定
行政主体是组织，但并不是所有的组织都能成为行政主体。要成为行政主体，须满足一定的条件：
1、是否享有国家行政权，是决定某组织能否成为行政主体的一个决定性条件。国家设立国家行政机关，通过宪法和法律赋予其国家行政权，享有国家行政权的国家行政机关就具备了成为行政主体的决定性条件。行政机关是最重要的行政主体，但行政机关并不等于行政主体。除行政机关外，一定的行政机构和其他社会组织，依照法定授权，也可以成为行政主体。接受授权的组织便具备了成为行政主体的决定性条件。接受授权的组织，可以是行政机构，也可以是其他社会组织。总之，行政主体只能是国家行政机关和接受授权的组织。
2、能够以自己的名义行使行政权，是判断行政机关及其他组织能否成为行政主体的主要标准。判断某一组织是否是行政主体，不仅要看其是否享有国家行政权，而且要看其是否能够以自己的名义作出行使行政权的行政行为。
3、能否独立承担法律责任，是判断行政机关及其他组织能否成为行政主体的一个关键性条件。某一组织仅仅行使国家行政权，实施国家行政权管理活动，但并不承担因行政权的行使而产生的法律责任，则不是行政主体。要成为行政主体，必须是享有行政权，并以自己的名义去实施行政权，同时还必须能够独立参加行政复议和行政诉讼活动，独立地承担因实施行政权而产生的法律责任。
(二)行政主体的范围
按照行政主体的界定，行政主体整体可分为行政机关和法律法规授权的组织两部分。具体包括以下10类：
1、国务院；2、国务院的组成部门；3、国务院直属机构；4、经法律 法规授权的国务院办事机构；5、国务院管理的国家局；6、地方各级人民政府；7、地方各级人民政府的职能部门；8、经法律法规授权的派出机关和派出机构（派出机关指一级政府设立的派出组织，如行政公署、区公所和街道办事处；派出机构指政府职能部门设立的派生组织）；9、经法律法规授权的行政机关的内部机构：10、法律法规授权的其他组织。⑥
(三)行政主体的职权与职责
关于行政主体的职权与职责，人们常从不同的角度加以归纳。
1、行政职权
行政职权是国家行政权的转化形式，是行政主体实施国家行政管理活动的资格及权能。大致包括以下内容：
（1)行政立法权。根据宪法和法律的规定，行政主体有制定和发布行政规章的权力，并非所有的行政主体都享有立法权，只有宪法和法律赋予的行政机关才享有；（2)行政决策权；（3)行政决定权（4)行政命令权。
2、行政职权的优益性。
（1)行政优益权的概念
行政优益权，国家为确保行政主体有效地行使职权，切实地履行职责，圆满地实现公共利益，而以法律法规等形式赋予行政主体享有各种职务上和物质上有益条件的资格。
（2)行政优先权
行政优先权是指国家为保障行政主体有效地行使职权而赋予行政主体许多职务上的优先条件。具体包括:先行处置权;获的社会协助权；行政行为的推定有效权。
3、行政职责
行政职责是指行政主体在行使国家赋予的行政职权，实施国家行政管理活动的过程中所必须承担的法定义务。
(四)行政主体的资格及确认
一般认为，作为行政主体必须具备一定的法律资格要件和组织要件。法律资格要件有三项：第一，行政主体必须是依法享有行政职权的组织；第二，行政主体必须是能以自己的名义实施行政活动的组织；第三，行政主体必须是能够独立承担行政责任的组织。关于行政主体的组织要件说法不一，有的认为需要经过正式的批准成立手续，也有的认为行政主体必须有独立的经费和办公场所等。
对行政主体资格的确认，主要从资格要件入手。任何一个组织，符合行政主体资格要件的就是行政主体；不符合的则不是。
行政主体资格的确认在行政法上具有直接的、极为重要的意义。第一，确认行政主体的资格有助于确定行政行为的效力。行政行为实际上就是行政主体的行为，它带着国家的强制力直接影响相对人的权利和义务。如果实施行为的组织不具有行政主体的资格，那么它的行为就不具有行政行为的效力，对相对人权利和义务的影响不为法律所承认。相对人对不享有行政主体资格的组织所实施的“行政行为”没有服从和协助的义务；第二，确认行政主体的资格有助于确定行政诉
讼的被告。我国行政诉讼的特点之一在于，它一概以行政主体为被告。因此，任何组织的行政主体资格决定了它作为行政诉讼被告的资格。被告资格以行政主体资格为前提。⑦
五、行政主体理论的中外比较
我国近百年来一直在不断地借鉴、移植西方的法律制度，行政法律制度也不例外。20世纪80年代以来，我国逐步建立的行政诉讼制度、行政复议制度、国家赔偿制度以及公务员制度等都不是我国的发明创造，而是在借鉴西方经验基础上建立的。因此，我们对行政主体制度的论述也应进行相应的中外之比较，并进而得出结论。⑧
(一)西方国家行政主体制度的主要内容
从整体上说，西方国家的行政主体制度以行政分权为核心，是对行政利益多元化的认可及对个人在行政中主体地位的肯定，由特定的历史、社会背景所决定，故各国行政主体制度的内容不尽相同。有的国家直接采用了行政主体的概念，如法国、德国、日本等；有的国家虽没有直接使用行政主体的概念，如英国、美国等，但都普遍建立了以行政分权或行政自治为基础的行政主体制度。这里只就特别具有代表性的国家作大致分述：
1、在法国，行政主体是一个法律概念。就法律意义而言，行政主体是实施行政职能的组织，即享有实施行政职务的权力，并负担由于实施行政职务而产生的权利、义务和责任的主体。法国法律承认的三种行政主体为：首先，国家是最主要的行政主体；其次，地方团体在法律规定的范围内，对地方性行政职务也具有决定权力，并负担由
此而产生的权利、义务和责任，所以地方团体也是一个行政主体。这两类行政主体都是以地域为基础的行政主体，具有范围广泛的行政职能；在法国还有第三类行政主体：某一种行政职能的执行，因为要求一定的独立性，法律把它从国家或地方团体的一般行政职能中分离出来，成立一个专门的行政机关实施这种公务，并负担由此而产生的权利、义务和责任。这个专门的行政机关因此具有独立的法律人格，是一个以实施公务为目的而成立的公法人。法国法律称这类具有独立人格的公务机关为公共设施或公共机构，不少学者称之为公务法人。公务法人是在以地域为基础的国家和地方团体以外的另一种行政主体。⑨
2、在德国，行政主体是指在行政法上享有权利、承担义务，具有统治权并可设置机关以便行使职权、藉此实现行政任务的组织体。作为法律主体的行政主体概念的关键在于权利能力。要行政权力接受法律的调整和约束，不仅需要为“行政”设定权利义务的法律规范，而且需要进一步明确承担这些权利义务的主体。这一点在法理上是通过赋予特定行政组织以及权利能力从而使其成为行政法权利义务的归属主体来实现的。德国的行政主体种类有如下几种：第一，国家。国家是原始行政主体。第二，具有权利能力的团体、公法设施和公法基金会。与作为原始行政主体的国家不同，它们在其组织、法律上虽是独立的，但在其权利能力范围之内才是行政主体，均受国家和国家法律的约束，并被置于国家的监督之下。第三，被授权人(或者被授权的组织)。在特定的、严格的条件下，国家可以放弃自行执行任务
或者由公法组织执行行政任务，而授权私人在相应范围之内行使主权。⑩
3、在日本，行政主体是指行政权的归属者，即行政法律关系中处于支配地位的管理者。日本行政主体包括两大类：一是国家，即中央政府；二是公共团体，指的是出于国家并由国家规定其存在目的的法人。而公共团体又分为三种：第一，地方公共团体。地方公共团体是指直接依据宪法享有自治权、独立于国家的地域性统治团体。第二，公共组合。公共组合是由一定组合成员组成的公共性社团法人。公共组合进行的事业具有公共性，因此它一方面享有行政权上的职权和特殊待遇，同时要接受国家的监督。第三，行政法人。日本的行政法人是指由国家或地方公共团体出资等方式设立的法人，具有公共财团法人的性质。行政法人虽属法人，但它带有行政职能，所以亦可成为行政主体。
(二)中国行政主体理论与西方主要国家的比较分析
我国的行政主体理论从法国、日本等国移植而来，但却与它们的行政主体理论大相径庭。准确地说，我们仅引进了行政主体概念，对其内容却作了实质性改造。在西方国家，行政主体是一种法律制度，是地方或公务分权的法律技术，包括国家、地方团体及其他行政主体。行政主体间相互独立，依法行使权力并负担义务，并独自承担法律责任。各行政主体都设有自己的行政组织，独自开展活动。国家对地方团体等的控制只能依法进行，行政主体间的行政争议由法律手段解决；而且其行政主体理论与具体的行政主体法律制度相联，主要是阐
述行政主体制度的有关内容以及论证行政主体制度存在的合理性和正当性。我们对二者进行比较，可以得出以下区别：
1、行政主体和行政机关的关系。西方主要国家的行政主体理论否定行政机关在法律上的独立人格，认为行政机关仅是行政主体的代表，不是独立的权利义务主体。我国行政主体理论则肯定行政机关以及法律法规授权组织的独立人格，认为行政机关及法律法规授权组织在法定权限范围内可以自己的名义进行管理，并独立承担行为的后果。
2、行政主体责任。行政主体理论中责任是指实质上的责任即行为后果的最终归属，并与财产责任相联系，凡不承担行政上的独立财产责任者不是行政主体。我国的行政主体理论则强调形式上的责任，认为作为行政诉讼被告就是承担行为后果的具体表现。
3、其行政主体理论与行政诉讼被告的确定没有必然联系。由实施有争议的行为的行政机关作行政诉讼被告，主要是处于诉讼的方便，与责任的归属无关。当然，行政诉讼的后果要由行政机关所在的行政主体承担。我国的行政主体制度则与行政诉讼制度紧密相连，只有具备行政主体资格者，才能成为行政诉讼的被告。我国行政主体理论的出现在很大程度上是为了论证行政诉讼被告制度的合理性，井对行政诉讼被告的有关规定加以阐释。
4、其行政主体理论强调行政主体之间的相互独立。行政主体间的相互监督只能依法进行。通常可通过行政诉讼解决，国家不得直接干预地方团体或其他行政主体的内部事务。我国的行政主体理论不强
调行政主体间的相互独立。事实上，我国行政主体间的关系极为复杂，有的是隶属关系；也有的为部分与整体的关系；另外，还可能存在业务指导关系。严格地说，在我国的行政主体中，只有各级人民政府有独立地位，其他行政主体受所属的人民政府以及其他行政机关的节制。
六、我国行政主体理论的分析评价
行政主体理论从引进到为人们所接受，并成为行政法学研究行政组织法的主流，并非毫无道理。首先，行政主体理论适应行政诉讼的需要，其对确定行政诉讼被告有一定的作用。其次，行政主体理论强调行政主体独立承担责任，这些比过去行政管理的无序化，有权无责的状态前进了一大步。最后，行政主体作为一个技术性术语，能够避免表述上的累赘，自然为学者所青睐。 仔细分析，就会发现，上述作用图有其名。除了表述上的方便之外，再无他用。学者认为行政理论的提出，最直接的根源是来自行政诉讼的需要， 然而行政主体理论在确认行政诉讼被告时，作用极其有限。按行政诉讼法的规定，有对外管理权的行政机关和法律法规授权的组织可以作为行政诉讼的被告。在这里，行政主体的作用仍是一种术语的简化，即将有对外管理权的行政机关和法律法规授权的组织简化为行政主体。当法律规定不明确时，行政主体理论在确定行政诉讼被告方面同样无能为力。另外，行政主体理论也没能理清行政活动的责任。
对一些复杂现象在术语上作相应的技术处理，本是学术研究的
基本方法。问题在于所采用的术语要贴切地反映事物的本质，而不能想当然的借用术语。如果所采用的术语不符合甚至扭曲了客观事物，则极易造成对实践的误导。不妨来分析一下行政机关能否成为行政主体：
（一）行政机关没有自己独立的利益
在我国，行政机关存在的目的是为了服务特定的主体，即国家，不是为了自己的利益。国家与行政机关的关系类似于民事活动中的代理，行政机关没有自己的利益，也就是说，其不具备行政权力能力，不能作为主体而存在。
（二）行政机关不具有独立的地位
独立性是主体的本质属性之一，缺乏独立性，也就不是实质意义上的主体 。在我国，除特区行政机关以外，其他行政机关都是在国务院的统一领导下的国家机关。国务院有独立的地位，其他行政机关则无。行政机关需服从上级机关的领导，受上级机关的节制。虽然行政机关在法定的权限内有对外管理的权力，但这仅是一种代理权，并不意味着具有独立的地位，是行政主体。
（三）行政机关不独立承担责任
虽然行政诉讼中规定行政机关可作为行政诉讼的被告，但作为被告，并不一定就承担与此产生的责任。而承担责任的都是国家，国家作为责任承担这主要表现在两方面：其一，行政诉讼的成本有国家来承担 ；其二，行政诉讼的后果有国家来承担，如果行政机关在行政诉讼中败诉，则无论行政机关违法行为所产生的负面社会影
响，或行政机关重新行为所需要的费用，都由国家来承担。此外，行政机关违法对行政相对人造成损害的，依法赔偿的费用由国家来承担。
由此可见，我国的“行政主体”是没有主体性的“行政主体”，而非真正的主体。将没有主体性的组织称为主体，难于自圆其说。当然，这仅仅是概念的误用，也还无妨，问题是这一术语的误用带来了许多弊端：
（一）混淆了行政机关和个人在行政领域的地位
按照主权在民的原则，国家由人民组成。人民之所以要组成国家是因为人民要寻找出一种结合的形式，是它能以全部共同的力量来保卫和保障每个结合者的人身和财富，并且由于这一结合，是每一个与全体相联系的个人只不过是在服从自己本人并且像以往一样自由。 国家之所以通过法律来设置行政机关，并授予其权力，也是为了服务个人。在个人与行政机关的关系上，个人始终处在主人的地位。而行政机关则是为了服务于个人而存在。行政主体、个人和行政机关的正确关系是：行政主体由个人组成，行政机关作为行政主体的代理机关而存在。
（二）不利于我国对西方行政主体制度的吸纳
西方行政主体制度的主要精神有两个方面，一是对人的主体性的肯定，行政主体由个人组成，是对个人的延伸。二是，行政分权，即地方分权和公务分权。除了国家这一特殊的行政主体之外，还存在许多地域行政主体和公务行政主体。虽然在不同的西方国家，行
政分权和自治的程度不同。但却视行政分权为直接民主的组成部分，我国的行政主体理论既不强调个人在行政管理中的主体地位，也不涉及行政分权，仅关注那些组织有对外管理权。若一味地坚持自己的特色，显然不利于对西方行政主体制度的真正理解和吸纳。
（三）忽视行政管理统一协调的内在要求
现代行政事务由不同的行政机关承担。为防止政出多门，减少管理成本必须统一协调。所以行政机关大多实行层级节制，并且行政机关大多在政府的统一领导下作为整体发挥功能。遗憾的是，我国的行政主体理论则强调各个行政机关的独立性。不仅在政府的统一领导下，行政机关是独立的主体，甚至于行政机关的内设机关、派出机构都是独立的主体，从而与行政管理统一协调的内在要求相左。
（四）掩盖了我国行政组织无序的现状
从表面上看，我国的行政主体有多种类型，既有行政机关，又有法律法规授权的组织；在作为行政主体的行政机关中，既有中央行政机关，又有地方行政机关。而行政主体理论又强调行政主体的独立性。因而很容易把我国的行政主体理论看成是行政体制改革中出现利益多元化的肯定。然而，仔细分析，就会发现我国的行政主体理论不是以行政分权为出发点和归宿点，也没有对地方利益和公务自治予以充分肯定。相反，他为行政组织的无序穿上合法的外衣。 五、借鉴和移植西方国家行政主体制度的必要性
西方行政主体制度的实质是行政分权。在我国这样一个集权历
史悠久的国度，有无必要借鉴和引入西方的这一制度，无疑是值得研究的。
（一）借鉴和移植西方行政主体制度的必要性
在我国建立以行政分权为核心的行政主体制度。无疑有很大难度，这里既有历史观念的束缚、体制的障碍，也有经济改革的制约。尽管有很多困难，但不能因噎废食。从长远看，建立以行政分权为核心的行政主体制度十分必要，其具体理由是：
1、是直接民主的需要。民主为宪政的主要内涵之一，而问题在于如何实现真正的民主。民主有直接民主和间接民主之分，直接民主是指作为主体的个人直接参与管理，直接参与和自己利益相关的分配。间接民主是通过选举产生代表，由代表组成的机构进行管理。在现代社会，国家一级管理大多用间接民主的形式。与此同时，将一些行政事务分配给地方或组建公务法人，由地方的居民或特定的组织自行管理，这也是西方行政主体制度的精神之所在。
2、正确解决中央与地方关系之需要。如何既保证中央政府对地方的调控，又能发挥地方的积极性和创造性，这是现代国家面临的一个课题。我国也不例外，中央与地方的关系没有从法律上得到根本的解决。实践中比较突出的法律问题有三：（1）地方政府有双重利益，这时的中央对地方的控制步履维艰；（2）许多地方性事务，地方缺乏相应的管理权。（3）地方行政组织的管理权和人事权掌握在上一级政府的手中，使得地方的选举制度与人民代表制度发挥不了应有的作用。而行政主体制度正是解决中央与地方关系的一种好
的方式。一方面从法律上肯定地方相对独立的地位和利益，合理划分中央与地方各自承担的公务与权限；另一方面，从法律制度上保护国家和地方的利益，并保障中央对地方的控制。
3、是国家稳定发展的需要。在一个利益多元化的社会中，确保各种利益不受侵害，解决利益冲突的最好办法之一是建立行政主体制度。行政主体制度从法律上肯定了多种公务主体、利益主体的独立地位，界定它们权利和活动的空间，并通过司法程序解决他们之间的冲突。
4、是提高行政效率的需要。将公务在国家和地方公共团体之间进行合理的分配，可以有效地提高行政管理的效率。另外，在行政管理中，行政管理的效率与行政管理的层次成反比。为减少管理层次，提高管理效率，建立以行政分权为核心的行政主体制度也十分必要。
5、是有效控制行政权的需要。随着社会的发展，行政权呈不断扩张的趋势。对其的控制也显得十分必要。控制行政权的途径有多种。但最有效的控制是直接将行政权的运作置于公民的监督之下。行政主体制度以行政分权为核心，强调公民对行政的直接参与，从而可以有效地控制行政职权。
（二）借鉴和移植西方行政主体制度的可行性
在我国,建立行政主体制度最困难的莫过于传统集权制度与观念的影响。然而，20世纪80年代改革开放后,我国的社会结构发生了根本的变化。一个利益多元化的社会正在形成。故在我国建立行
政主体制度的条件正在形成。具体说，建立这一制度的可行性有：
1、经济体制改革为行政主体制度的建立奠定了基础。改革开放20年来，地方已变的相对独立，地方的权利意识、主体意识在市场经济的冲击下不断增强。地方已成为国家之外的权利主体。在此基础上，建立行政主体制度可谓水到渠成。
2、民主与法制的发展为行政主体制度的建立创造了条件。改革开放以来，我国的民主与法制日益发展，公民的主体意识参与意识不断加强，民主与法制的重要性已越来越为国家、社会及个人所认可。因此，引入西方这一贯彻直接民主法制精神的行政主体制度不会有理论上的障碍。
3、我国的宪法为行政主体制度的建立提供了依据。我国的宪法
第二条第三款规定，“人民依照法律的规定，通过各种途径与形式管理国家事务，管理经济文化事务，管理社会事务。”宪法的这一规定为我国引进西方的行政主体制度提供了法律保障。
4、西方的经验为我们提供了多种可以选择的模式。虽然西方大多国家都建立了行政主体制度，但由于传统制度的差异，它们的行政主体制度也不尽相同，我们可以有选择的借鉴。
七、建立我国行政主体制度的讨论
在我国建立行政主体制度设计两个主要问题：一是制度模式；二是实施步骤。
（一）制度模式
我国可以设置三类行政主体：第一类是国家，在以行政分权为
基础的行政主体制度中，国家作为行政主体的一类，必有其权限范围。属于其职权范围内的事物，国家可以直接组织与管理。第二类是地方团体，可以现行的各级行政区划为基础组建，分为省、市、县、乡几种。地方团体作为行政主体，具有独立的法律地位，具有法人资格。第三类是其他公法人，设置其他公法人是为了实现公务分权。和地方行政主体不同，其他公法人不以地方分权为基础。我国可以设置那些类型的公法人，根据什么标准设置，尚需探讨，但像公立大学、公立图书馆等公共机构，可赋予其独立的公法人地位。另外，还可授权行业组织、职业协会等进行一定的行业自治管理，从而使其具有公法人资格。
（二）实施步骤
国家作为原始的行政主体一直存在。或者说，在现行的体制下，国家是唯一的实质上的行政主体。因此，在行政主体制度的建构中，仍有三项工作需要完成：一是重新界定国家的事权和权限范围；二是重新设置国家的行政组织。国家在地方的事务究竟是委托地方团体完成还是设置派出机关，或者同时采用两种形式；三是重新确定国家与地方团体及国家设立的公法人的关系。将地方团体组建为行政主体。首先要确定地方团体的事权与权限范围。其次，要根据地方团体的事权重新设置行政组织。再次，需要明确各类地方团体的地位与责任。其他公法人的设立同样需要法律的规定。以公立大学为例，各公立大学隶属于教育部或地方政府，其人事权财权掌握在行政机关手中。如果赋予公立大学行政主体的地位，则公立大学将
会获得更多的管理权。国家仅规定有关标准和通过法律监控，而不直接对公立大学进行干预。
八、公共管理组织的行政主体地位
公共管理组织是指公共社团（律师协会、医生协会等），公共企事业单位（国有企业、公立学校、研究院所等）和基层自治组织。我国还应确立哪些类型的公共管理组织，还需要进一步的研究。笔者权且以公立学校为例来论证公共管理组织的行政主体地位。
（一）问题的提出
案例：1998年10月5日，北京市海淀区人民法院受理北京科技大学毕业生田永不服其母校拒绝颁发毕业证书、学位证书以及拒绝为其办理毕业派遣手续的行为提起的行政诉讼。并于1999年2月判决被告向原告颁发毕业证书，召集学位评定委员会进行学位审核和为原告办理毕业派遣手续。这起案件引起了法学界的广泛关注，学者对之进行了深入的探讨，公立学校在行政法上的地位如何？其行为的性质是否是行政行为？法律是否授予公立学校行政管理权？
（二）公立学校的法律地位及行为性质
1、公立学校是事业单位，但作为事业单位，它又比较特殊。（1）公立学校的设立者是国家和政府，设立的依据是行政法规范；（2）其经费主要来自国家的财政拨款；（3）在管理体制方面，受教育行政部门的监督和约束。
2、公立学校的行为性质属行政行为。（1）公立学校具有公共管理权能。学校按照法律法规的规定在对学生进行管理、教育的过
程中，两者处于不平等的地位，显然不能以民事主体论；（2）公立学校在进行学籍管理、颁发毕业证书、学位证书时所行使的显系具有公共管理性质的国家权力，而非民事权利；（3）公立学校的行为产生行政法上的效果，具有单方性，强制性，被管理者没有商量的余地。
（三）法院判决的依据及质疑
１、判决的依据
在田永案中，《最高人民法院公报》（以下简称《公报》）刊载的该案案例写到：“在我国目前的情况下，某些事业单位、社会团体虽然不具有行政机关的资格，但是法律赋予它们行使一定的行政管理权。这些单位、团体与相对人之间不存在平等的民事关系，而是行政管理关系。它们之间因管理行为而发生的争议，不是民事诉讼，而是行政诉讼。”可见，法院是以法律法规授权的组织来解决这一问题的。
2、笔者的质疑
法院将公立学校作为适格的行政诉讼被告做出原告胜诉的判
决，且被收入《公报》，基于《公报》所拥有的权威性和对全国审判的指导作用，其在扩大日前行政诉讼受案范围和保障公民权利方面的作用令人欢欣鼓舞。但同时，笔者以为以这种理论来确定行政诉讼被告并不妥：第一，法律法规并未明确授予公立学校行政管理权。若真有此意，何不明确以“授权”字样为之；第二，若被授权组织超越职权的违法行政行为侵犯被管理者的利益，则该理论不能
为被管理者提供司法保护；第三，依据2000年3月8日实行的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》的第一条第一款的规定，把“规章授权的组织”列入受案范围，按我国行政主体与行政诉讼被告的关系来推理，规章授权的组织也是行政主体。从而与现行的行政主体理论相悖。
（四） 问题的解决
综上所述，不难发现，现有的行政主体理论已不满足行政诉讼的需要，所以我们要重构行政主体理论，笔者认为引进法国的行政主体理论最为合理。尽管当前地方自治一时尚难实现，但公务分权已是到处可见，只是缺少理性的规制。当务之急是先利用法国的公务法人理论来代替现有的法律法规授权的组织理论。公务法人理论只要求实际上行使公共行政职权，而不考虑这种职权的来源形式——是法律法规授权，还是基于委托或其他。然后通过立法对我国目前大量存在的公共管理组织进行规范、约束，以保护处于被管理者的弱者的权利和利益。即使被管理者的权益受到侵犯，也有的到司法保护的途径。
参考文献：
①参见胡建淼著：《行政法学》，法律出版社1998年版，第142页。 ②参见王连昌主编：《行政法学》，中国政法大学出版社2003年版，第34页。
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⑤叶必丰，《行政法学》，武汉大学出版社，1996年版，第76页。 ⑥肖蔚云、姜明安，《北京大学法学百科全书(宪法、行政法学)》，北京大学出版社1999年版，第238页。
⑦胡建淼，《行政法学》，法律出版社1998年版，第151页。 ⑧薛刚凌，《行政主体再思考》，《中国法学》2001年第2期，第33页。
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⑩哈特穆特.毛雷尔(德)，《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第498页。