2 论我国事业单位改革的三大基本原则

２００７年４月１０日第４期（总第３１６期）

中共福建省委党校学报Ｊｏｕｒｎａｌ

ｏｆ

Ａｐｒ．１０，２００７

ＦｕｊｉａｎＰａｒｔｙＳｃｈｏｏｌ

Ｎｏ．４（ＧｅｎｅｒａｌＮｏ．３１６）

论我国事业单位改革的三大基本原则

赵立波

（中共青岛市委党校。山东青岛

２６６０７１）

摘要：自２０世纪８０年代启动事业单位改革以来，我国相继提出政事分开、社会化、分类改革三大基本原则。三大基本原则的逐步确立推进事业单位改革不断深入，促进社会事业发展。落实科学发展观、推进政府转型要求我们正确看待、准确把握三大基本原则的精神实质与基本要求，并在理论与实践结合的过程中不断深化对事业单位改革基本原则的认识，充实并调整其内涵。

关键词：公共服务；事业单位；改革中图分类号：Ｄ６３０．１

文献标识码：Ａ

文章编号：１００８—４０８８（２００７）０４—００２９—０６

自２０世纪８０年代启动事业单位改革以来，我点，三种观点既存在时序上依次发生的前后关系，又存在内涵上的逻辑递进关系：政事关系是政府机关与基层单位两种不同组织之间的关系；政事关系是政府公共行政与社会事业事务两者不同职能之间的关系；政事关系是政府事业职能的范围和实现形式即政府事业职能“决策与执行”关系问题。与之相适应，政事分开原则的形成、演变也经历了三个发展阶

段。

国相继提出政事分开、社会化、分类改革三大基本原则。上述原则不仅进入政策设计并指导事业单位改革的现实实践，同时成为理论研究的焦点问题。在落

实科学发展观、推进政府转型背景下，如何正确看

待、准确把握三大基本原则的精神实质与基本要求，并在理论与实践结合的过程中不断深化对事业单位改革基本原则的认识，充实并调整其内涵，是我国事业单位改革不可回避的重大理论与实践问题。

一、政事分开原则

第一，政事关系是政府与基层单位不同组织之间的关系。这是我国１９８０年启动事业单位改革最初形成的认识。基本观点是政府机关与基层企事业单位等组织是不同性质的组织，针对传统体制“权力过分集中”的问题，“逐步理顺政府同企事业单位和人民团体的关系”（见李鹏同志１９８８年３月２５日在第八届我国人民代表大会第一次会议所作《政府工作报告》）应成为重要的改革议题，而理顺政府机关与基层企事业单位等组织关系的关键是简政放权，“在政府同企事业单位的关系上，要按照自主经营、自主管理的原则，将经营管理权下放到企事业单位，逐步做到各单位的事情由各单位自己管……”目上述这一改革思路潜在地包含政事分开的要求。但在这一时期政事分开尚未明确上升到事业单位改革基本原则的高度，同时人们也未强调企业与事业单位的区别，甚至简单套用“政企分开”内涵阐释“政事分开”要求。四ｃ附哂）

第二，政事关系是政府公共行政与社会事业事

务两种不同职能之间的关系。这是在上世纪９０年代

“近２０年来我国的事业单位体制改革基本沿着‘政事分开’的方向前进。”【１】政事关系是传统事业单位体制的核心关系，行政事业一体化（政事不分）是传统事业单位体制的基本特征。我国传统的事业单位体制是计划经济与高度集权行政管理体制下国家包办事业、垄断事业资源的产物，政事不分通过政事职责不分、政事权力（权利）不分、政事组织不分、政事管理

与运行方式不分等表现出来。

如何理顺政事关系、将事业单位从行政事业一体化中分离开来，使事业单位成为独立的社会实体，依据社会需求与自身特点相对独立面向社会开展服务成为改革开放以后事业体制改革的首要问题与核心要求。政事分开是解决政事关系而确立的改革基本原则，对政事关系现状、性质、演变趋势的认识是其认识论基础。伴随事业单位改革逐步深入，人们对政事关系的认识不断深化并形成三种代表性的观

收稿日期：２００６—０９—１９

基金项目：本文为国家社科基金课题《深化我国事业单位管理体制改革研究》（批准号：０５ＢＺＺ０２８）阶段性研究成果。作者简介：赵立波（１９６２一），河北馆陶人，中共青岛市委党校教授，研究方向为公共管理研究。

万方数据　

・２９・

建立社会主义市场经济体制目标确立、政府职能转变不断深入、事业单位改革向纵深展开背景下形成的：政府与事业单位两种组织的本质区别是政府公共行政与社会事业事务两种不同职能、不同事务的

区别，事业单位及其管理体制改革的关键是政事分

开，政事分开的核心则是“合理划分党政机关与事业单位的职责”，“事业单位承担的行政管理职责原则

上要上交归行政机关……党政机关分离出来的一些辅助性、技术性的工作，事业单位要积极承担起来”（见《中共中央办公厅国务院办公厅关于印发（中央机构编制委员会关于事业单位机构改革若干问题的意见）的通知》（中办发［１９９６１１７号））。从职能层面思考政事关系、将政事关系定位为政府公共行政与社会事业事务关系，这一方面将政府与事业单位从

功能层面予以区分从而赋予政事关系更深刻的内涵，另一方面含有将社会事业与企业从事的经济活动区分的内容，使事业单位改革成为社会改革重要而相对独立的领域，由此为基础，政事分开正式作为事业单位改革的基本原则与明确要求进入政策领域。

第三，政事关系定位于政府事业职能的范围和

实现形式即政府事业职能的“决策与执行”关系。问这是进入新世纪后部分学者总结我国事业单位改革经验教训，特别是借鉴西方新公共管理改革与理论形成的认识。其理论要点是：政事关系是一种职能运作关系，是政府事业职能“决策与执行”关系问题，政

事分开就是根据决策与执行相分离的原则，通过对

行政与事业两大部门之间责任界限的明确划分，将公共服务举办主体和实施主体之间传统的隶属关系改换为现代契约关系。也有学者结合对我国事业单位的具体分类，依据决策与执行分开原则，将政府事业职能范围和实现形式划分为决策、执行、具体生产：“公共服务体制基本上是政府部门负责公共服务

政策制订与公共支出投向、政府服务事业法人负责

公共服务执行、公共服务事业法人具体生产公共产

品。”政事分开即政府核心部门（决策）、政府服务事业

单位（执行）、公共服务事业单位（具体生产）的分开。同

对政事关系、政事分开认识及相关政策的演变，一方面反映了决策者、学者认识的不断深化；另二方

面反映政事关系的复杂性、政事分开的艰巨性。在政

事分开原则指导下，事业单位改革在促使事业单位从行政事业一体化中分离开来、依据社会需求与自身特点面向社会独立开展服务等方面取得进展，政事关系开始理顺。但政事分开的许多深层次问题没有解决，政事关系还存在以下突出问题：

一是政事职能不分。政府与事业单位之间职能分野模糊。一方面，政府既是所有者，又在很大程度

上经营社会事业、管理事业单位，集资源提供、行政

・３０・

万　

方数据管理、财务拨款等多种职能于一体，包揽许多应由事

业单位行使的权力、承担的职能；另一方面，许多事

业单位承担了本属于政府机关行使的监督管理、行政执法等职能，如我国事业单位从事行政执法的人员就有３００万左右。［６】（Ｐ１卿

二是政事组织不分。由于事业单位法人制度尚未真正建立起来，事业单位还不是具有独立法人地位的社会实体，事业单位往往依附于政府及政府的

各个部门。首先事业单位范围内存在大量主要从事

监督执法、行政执行等非事业性工作的机构及行政

事业混编机构。其次事业单位部门所有、条块分割问

题还较突出，事业单位分别隶属于各个部门、各个地区，全民所有、国家所有实际成为部门所有、地区所有，形成“事”出多门、各自为“事”、条块分割等问题。最后事业单位套用行政级别，建立科层制组织形式，

按行政机关的方式运行，形成行政化、官僚化组织模

式与运行方式。

三是政事人事管理不分。我国长期以来实行行

政事业一体化的人事管理制度，按照“大一统”的干

部管理模式管理事业单位工作人员。１９９３年推行国

家公务员制度、２００２年事业单位全面推行聘用制逐

步将机关人事制度与事业单位人事制度分离开来，但行政事业一体化问题依然突出。首先套用行政级别对事业单位管理人员进行管理；其次由于出口问题没有解决，“全员聘用”的聘用制实际运作基本是

“全部聘用”，事业单位工作人员拥有的“事业身份”、“国家干部身份”并未根本取消；最后事业单位领导基本由政府主管部门委任，体现事业单位特点的领导干部选拔任用机制尚未形成。

四是政事产权不分。首先政府作为事业单位的出资人，无偿提供事业单位建设资金与运营资金，目

前我国事业单位约６０％财政全额拨款，约２０％财政差额拨款，各项事业经费支出占政府财政支出的３０％以上，事业单位日常运营及基本建设高度依赖政府财政，这在一定程度上影响事业单位财产的独

立性。其次长期以来在资产分类上机关与事业单位

资产均属于非经营性的“行政事业单位国有资产”，

按照一种模式进行管理。再次许多事业单位缺乏独

立的财产权，尽管事业单位经济方面的自主权开始

扩大，但主管部门调用事业单位财产情况仍经常发生，甚至部分事业单位成了主管部门的“小金库”。最后部分事业单位依托行政权力进行创收，如许多事业单位拥有“政策性收费”权力，“政策性收费”实质

是“行政权力收费”，由此形成的收入明显属于政事不分的产物。

此外，受市场经济等因素影响而引发的“过度市场化”、企事不分、政府宏观调控乏力等问题随改革

的推进而日益凸现，使得政事关系更加复杂。

二、社会化原则

政事分开侧重解决的是事业单位与政府的关系，事业单位如何在组织、职能、运作等方面体现自身特点、要求并相对独立；社会化侧重解决的问题是事业单位与社会的关系，事业单位如何通过社会化

找到自身的社会定位、更好地为社会服务并从社会

中获取资源，社会化后社会事业如何发展、政府如何

组织与管理社会事业。政事分开与社会化实际是一个问题的两个方面：一个解决从何处来的问题（政事分开）；一个解决往何处去的问题（社会化），政事分开与社会化同时作为事业单位改革的原则和方向进入改革决策充分说明两者之问的内在联系。

国家包办是传统事业体制的突出特征，由于长期实行国办、国有、国营，导致国家包揽过多，统得过死，使我国社会事业发展形成“一条腿走路”（国家举办）的局面。在“总体性社会”向国家、市场、社会三元分立社会转型过程中，事业资源由单一计划分配转向国家机制、市场机制、社会机制共同配置，事业服务由国家包办转向由分别运用国家机制、市场机制、社会机

制的公共部门（事业单位等）、企业、非营利组织共同

供给。三类组织并存、三种机制协调运行是我国社会事业发展的趋势。社会化改革的意义在于适应上述趋势，冲破国家包办的传统体制，促使事业单位进入社会依据社会需求组织资源、提供服务，同时积极调动社会各方力量发展社会事业，实现社会事业的社会化、多元化，形成多元化的社会事业生产与提供模式。事业单位社会化的核心内容“主要是指社会事业社会办，事业单位面向社会服务。”网∞２９’需要指出的是，改革政策本身对事业单位社会化的内涵未能

予以清晰、深入、一致性的阐释，导致在现实实践及

理论探讨中社会化呈现出不同的取向：一是以市场化（产业化）替代社会化；嗍《Ｐ１日》一是用民间化（非营利组织化）诠释社会化。翻∞卜研

从改革实践看，市场化（产业化）是社会化主导趋势：“尽管没有明确的战略，而且改革措施的实施

也往往基于短期考虑，但过去２０年的事业单位改革仍然有一个大体可辨的方向。总体上看，改革使得事业单位越来越不像政府机关，越来越像企业，这也就是改革的市场化方向，或者人们经常说的‘推向市场’。”【１ｑ市场化改革肇始于１９８０年代国家对事业单位“放权让利”，转换事业单位经营机制，促使事业单位面向市场提供服务；更进一步，国家允许、鼓励部分事业单位自收自支、实行企业化管理，完全通过市场获取资源；市场化改革的极端形式是通过改制使部分事业单位转制为企业，允许各种所有制企业进入

原来属于公共事业的领域以商业化运作方式提供事

业产品。民间化的改革首先体现为国家确立鼓励“国家、集体、个人一起上”、社会事业社会办的方针，推动

万　

方数据了民办事业单位的发展；其次，国家引入非营利机构管理与运行机制推进事业单位改革；最后，事业单位

以“体制内制度外”的“第三路径”（非规范形式）向非

营利组织转移资源、并不断衍生非营利组织。［１１１

市场化、民间化的改革初步改变了社会事业国家包办、“两公（公有制、公益性）模式”一统天下局面，促使事业单位面向社会，同时引导社会力量深入而广泛地介入社会事业领域，推进了事业主体多元化进程。以民间非营利组织为例：２００３年，我国共有

各类学校６３４７３７，其中民办非营利学校６２７７６；卫生机构２９１３２３，其中民办非营利卫生机构２６７９５个；科

研机构２５４３３个，其中民办非营利科技机构４５２２

个。由于受国有事业单位改革等因素影响，公共事业

主要领域的机构数量特别是国有单位的数量近年来

有所减少，如２００３年我国各类学校、卫生机构、科研机构分别比前一年减少４．１％、４．８％、８．７％。但与之形成鲜明对照的是包括各类民办非营利学校、卫生机构、科研机构等在内的各类民办事业单位却呈持续

增长态势：民办事业单位２００３年比前一年增加１２．７％，２００４年比前一年增加８．９％，２００４年民办非营

利学校、卫生机构、科研机构分别比前一年增加约１０％、４．５％、２８．７％。［１９说明非营利部门不仅已经成为

发展社会事业的重要力量，而且具有巨大增长潜力，

在未来将发挥更加重要作用。

同时，包括民营企业在内的各类机构以市场化、

产业化运作方式参与社会事业也同样发展迅速，特别是在文化、公用事业等领域发挥重要作用。２００４年我国文化产业的总产值已经达到了１．２万亿人民币，加上其相关服务，总产值达到了２万亿元，远远

超过全部财政文教事业费支出。【１３Ｉ在公用事业领域，

国家制定的《关于推进城市污水、垃圾处理产业化发展的意见》、《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》等文件，鼓励社会资金、外国资本采取独资、合资、合作等多种形式，参与市政公用设施等的建设，初步形成多元化的投资结构。

按照社会化原则推进事业单位尽管取得一定成绩，但社会化改革在实践中也存在以下问题：

第一，从总体上看，事业单位社会化的改革刚刚起步，国家在社会事业的主导乃至垄断地位依然非常稳定，社会事业多元化发展格局尚未形成。民办事业单位数量经过２０多年发展也仅为国家事业单位数量的１／１０左右；民办学校仅相当于公办学校１０％左右，

而在校人数（２００２年）仅相当于公办学校３％左右；美国民办医院占到医院总数的３／４：民办营利性医院占

１５％，民办非营利性医院占６２％。我国目前私营、中外合资合作、股份制等医院仅占全国医院总数的１０％左

右，Ｍ而且“就床位和从业人数而言，整个２０世纪９０年代，民办提供者的市场份额几乎没有增长，这个医

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疗卫生领域的主体仍然是国有单位”。【１ｑ

第二，由于对社会化原则理解和执行上的偏差，许多人把改革政策提出的“面向社会”与“进入市场”

要求等同起来，导致“过度市场化”问题，侵蚀了公共

服务的公平性、公共性，使事业资源的配置偏离公共要求，特别是弱势群体在教育、医疗、文化、社会就

业、社会保障等方面面临更多的困难。例如，２０年来

我国医疗机构改革明显沿“市场化”路线进行，扩大

医疗机构创收自主权——倡导市场化、产业化——

鼓励以产权为纽带进行资源重组，医疗机构越来越

多地依靠“市场获取资源”，与此同时政府预算卫生

支出比例不断下降，１９８０年为３６．２％，１９９０年为

２５．１％，２０００年为１５．５％，结果是２０００年我国卫生资源配置的公平性在全球１９１个国家和地区中列倒数第４位。教育投入的地区、城乡差距拉大，１９９０年到

２００１年我国各地区人均教育经费最高与最低的差

距由８．４５倍扩大到１３．０３倍，【１习（嘲’义务教育阶段乡

村学校学生占总数的７５％，而分割的经费仅占财政性教育经费５０％。

第三，民间化面临的问题中国的非营利组织制度

处于草创阶段，许多重要的制度不健全或没有建立，这不仅影响社会事业社会办的发展步伐，而且制约事业单位向民间非营利组织转化，严格地说国有事业单

位向民间非营利组织转化的制度化渠道并未形成。

三、分类改革原则

改革的一个重要原则是“在考虑‘做什么’的同时必须考虑‘怎样做”’。【１６】㈣１０’政事分开与社会化没有实现预想目标的重要原因是没有从改革战略、从操作层面解决好政事怎样分开怎样社会化的问题。随着改革的深入，关于“怎样做”的原则问题被提到议事日程，分类改革力图解决的就是怎样政事分开与社会化问题。

对事业单位进行分类早已有之，在事业单位管理与改革探索中依据分类进行分类管理也在１９９０年代中期进入管理文件和改革政策，但明确以职能为基础对各类事业单位进行分类进而实施事业单位分类改革，则是进入新世纪后逐步确立起来的改革

原则。分类改革最初在地方改革中探索实施，在对各

地积极探索实施总结基础上，温家宝总理在２００４年《政府工作报告》提出要“积极稳妥地分类推进事业单位改革”，２００６年十届全国人大四次会议通过的《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》进一步强调“加快推进事业单位分类改革”。［４１．

职能是组织存在的基础，不同职能的组织在社

会承担不同的职责功能并一般地按照不同的方式运

行。计划经济时代，事业单位是一个概念清晰、同质性高、职能相近的组织类别。改革开放之后，伴随经济体制、政治体制改革与社会转型，各类组织在新的

・３２・

万　

方数据经济、政治、社会条件下必然会发生分化、调整、重组问题，一些新的组织产生，一些旧的组织消失或改头换面，导致社会组织形态的变化；另一方面，传统事业单位在新的条件下功能定位、运行方式等发生重大变化，事业组织类型的丰富化、复杂化。目前，在我们称之为事业单位的、庞大的（目前约有１３０万个单位、近３０００万工作人员）组织体系中，包含形形色

色、类型复杂、性质各异的各种组织，政事不分、事企不分、官民不分现象严重：有非营利性组织、有营利性组织、有直接行使国家行政职权的所谓“事业单位”，不同组织所包含的公共性、社会性，不同组织与

市场、与社会、与政府结合程度有天渊之别。复杂化、

多样化的组织，对于政事分开、社会化要求是复杂、多样化的，因而，一般性的原则必须具体化才能有效地发挥指导作用。分类改革恰恰能够从事业单位职

能、组织、运行方式等的复杂性、多样化出发，将政事

分开、社会化原则融入推进战略之中，从而做到“在考虑‘做什么’的同时必须考虑‘怎样做”’。因而，分

类改革成为事业单位改革实施层面的战略原则。

近年来，我国许多地方坚持政事分开、社会化的原则和方向，依据分类改革原则推进事业单位改革并取得重要进展。但目前，分类改革还没有普遍推开，无论在实践上还是在理论上，分类改革面临诸多困难。

第一，分类的困难。迄今中央有关部门并未正式推出提出权威性的分类标准，各地改革实践包括学者研究提出的分类在分类标准、分类方法、类型种类

等方面差别较大。

第二，事业活动、事业组织复杂性与分类有限性

的矛盾问题：“经合组织国家的经验导致我们建议：不要以为事业单位是有着共同特点的一个‘部门’

——在潜在意义上说，它们的功能可能被归属于整

个一系列所有的组织结构形式。”［１７］（ｍ６６）在计划经济时代，各类组织（包括事业单位）基本是整齐划一有规

则的设定出来的，但改革开放之后，各类组织在新的

经济、政治、社会条件下分化、调整、重组速度加快，各类复杂社会问题层出不穷，作为解决社会问题的组织更多情况下不是规整产生，而是解决复杂社会问题逐步乃至逐个产生出来的。即使我们将事业单位细分为三类或更多类，也难以涵盖所有事业活动、

所有事业组织。

第三，分类改革的有效路径尚未形成。从各地实践看，除转企改制基本可以套用企业转制办法外，其他类型的事业单位分类改革存在目标不明、路径不畅问题，进展有限，如行政执行类事业单位是回归政府机关，还是成为“法定机构”等其他名称未明、在我国尚未法定化的“公共机构”，公益类事业单位分类改革仅仅是内部机制优化还是涉及机构转换问题，而事业单位向非营利组织转化迄今根本就没有形成

规范、正式的途径。四、三大基本原则的再认识

２０年来，我国事业单位改革不断深入，社会事业发展取得重要进展，这与事业单位改革三大基本

原则逐步确立与有密切关系。但毋容讳言，我国事业单位改革与社会事业发展遇到的许多体制性障碍尚

未消除，而改革与发展中又不断产生新情况、新问

题、新矛盾。解决上述问题要求我们正确看待、准确把握三大基本原则的精神实质与基本要求，并在理

论与实践结合的过程中不断深化对事业单位改革基

本原则的认识，充实并调整其内涵。

第一，经过多年努力，我国事业单位改革原则逐步形成，内涵逐步清晰，体系逐步完备。

从发生过程看，从１９８０年代启动事业单位改革，到１９９０年代将政事分开、社会化纳入改革政策

并上升为基本原则，再到新千年前后初步形成分类

改革原则，事业单位改革原则的形成与逐步完善反映了事业单位改革的与社会变革实际进程，回应了现实改革不断深入对理论认识、对政策提出的要求，

因而体现鲜明的实践理性精神。

从原则内涵看，事业单位改革形成以政事分开为主线，以社会化为目标，以分类改革为推进战略，内涵丰富、逻辑关系清晰的三位一体原则体系，上述体系的形成总结了改革经验与教训，集中学者、实际工作者智慧，并借鉴国外科学的、符合中国国情的理论和做法，初步勾画出中国事业单位改革的方向、基

本内容、推进战略，指导着中国事业单位改革。

从改革事业看，事业单位改革原则的形成和逐步完善，一方面推进事业单位改革不断深化；另一方面使得我国公共部门初步形成了符合发展社会主义

市场经济需要、体系相对完整的改革原则，分类指导

三大公共部门的改革：即以政企分开、转换经营机制、建立现代企业制度为基本原则的国有企业改革，以转变职能和精简、统一、效能为基本原则的政府机构改革，以政事分开、社会化、分类改革为基本原则的事业单位改革，从而在整体上推进我国公共部门

的改革与发展。

第二，我国的事业单位改革在上述改革原则指

导下不断深入。

三大改革原则的形成一定程度改变了事业单位

的改革“改革缺乏明确的总体目标”旧状况，使得事业单位改革的方向、针对问题、策略逐步得以明晰

化，降低了改革成本，提高了改革的有效性：

一是事业单位快速膨胀问题逐步解决，改革开放以来国家事业单位几乎每隔一个１０年人员膨胀１０００万人左右，但从１９９０年后机构数量一直维持在１３０万个左右，工作人员自２０世纪９０年代末一直维持在近３０００万人左右。

万　

方数据二是机制僵化导致的效率低下得到一定程度改善，事业单位通过面向社会开展服务获取资源的能力得到提高，财政依赖度下降，事业单位运行效率有了提高：目前我国整个事业单位中全额拨款占６０％，差额拨款、自收自支各占２０％，而１９９０年代初上述数字分别为６３％、２１％、１６％；２００２年事业单位经费来自财政预算的占４７．６％，而事业单位自身的收入则提高到４８．２％。【６】∞硒）

三是社会事业取得令人瞩目的发展：我国在“穷国办大教育”条件下，以占世界１．５％的教育经费支撑

占全世界教育人口的２０％，成为世界最大规模的教

育；高等教育毛入学率由１９９０年的３．铴提高到２００５

年的２１％，高等教育进入大众化阶段（大众化阶段的国际标准时毛入学率１５％）；目前我国拥有世界最大

规模的在校受教育群体、最大规模的在校大学生人数；中国人均预期寿命２００５年接近７２岁；我国２００５

年Ｒ＆Ｄ占ＧＤＰ比重为１．３％，已高于印度、巴西等

国家，接近世界可统计国家平均１．６％的总体水平；另外，文化、体育、环境保护等的社会事业也取得发展。

当然，在肯定成绩的同时，还应看到我国事业单位改革面临许多困难，一些改革还走过弯路，传统体

制性矛盾尚未解决，而受市场经济冲击等影响事业

单位改革中又引发了“过度市场化”等新的问题，与政府改革、国有企业改革相比事业单位改革明显滞后。对此，我们既要有清醒的认识，又要辩证地看待。导致事业单位改革滞后有多种原因，其中人们对改革原则理解存在偏差、改革原则向实施政策转化不够明晰具体、原则内涵未能及时随社会发展而不断充实调整是其深层次根源。

第三，以科学发展观为指导，以完善公共服务体系为目标，明确改革定位，充实、丰富改革基本原则内涵，优化改革战略，加快推进事业单位改革。“事业单位制度是计划经济时代提供公共服务的制度，现在需要新的制度”。㈣锄∞目前，我国经济社会进入改革与发展的关键时期，一方面人均ＧＤＰ达到１０００美元后社会需求结构发生重大变化，公共需求快速增加，对强化政府公共服务职能、完善公共服务体系提出更高要求。另一方面，体制改革导致利益分化，社会主体多元化格局形成，协调利益关系任

务加重，这对公共服务公平性提出更高的要求。因此，

必须以科学发展观为指导，围绕服务型政府建设与建立公平而有效的公共服务体系目标，进一步明确改革定位，充实、丰富改革基本原则内涵，以理顺政事职能关系为主线，明确公共服务的社会分工、组织形式，大力实施分类改革战略，加快推进事业单位改革。其一，以强化政府公共服务为基础，明确政府与事业单位的基本关系。政事分开依然是今后一个时期事业单位改革的主线，但政事分开决不是政府责

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任的削弱，而是合理确定政府与事业单位作为不同组织在公共服务中以不同的方式承担、运作公共服

务，从而更好地强化政府的公共服务职能、为社会提供公共服务。政事关系问题的实质是政府如何履行公共服务职能问题：公共服务是政府的基本职能，政

府可以通过多种形式（直接组织、购买、规制等）实现公共服务职能，直接组织即通过举办事业单位以直

接生产形式向社会提供公共服务是其基本形式之

一，事业单位则是直接生产、提供公共服务进而实现政府向社会提供公共服务职能的组织。因此，事业单

位的职能是政府公共服务职能的延伸，两者关系的基本点是：政府机关的责任是向社会供给公共服务，

事业单位的职责是组织生产公共服务；政府机关以

行政方式（公共管理）“保证公共服务被提供”，事业单位直接生产、直接服务方式履行政府向社会提供公共服务职能；政事分开不意味着政府事业职能的卸载，也不意味着将事业单位在总体上从公共部门剥离出去，而是政府与事业单位作为公共部门两类不同的组织以不同的方式承担、运作公共服务，从而更好地满足社会公共服务需求。

其二，以明确公共服务的社会分工、组织形式为基础，合理界定社会化的内涵。经过２０多年的体制转轨、社会转型，我国公共服务由国家包办转向由公共部门（事业单位等）、市场部门（企业）、社会部门（非营利组织）共同供给。社会化的核心任务就是合理划分政府、市场、非营利部门在公共服务提供与生产中的作用，完善多样化的公共服务组织形式，并积极引导事业单位进入社会。因此，对社会化原则的内涵应从两个层面予以界定：从社会层面分析，社会化的内涵是合理确定政府与市场、社会分工的基础上，有效发挥、合理组织各种机制、各种组织在公共服务中的作用，实现公共服务多元化；从事业单位层面分析，社会化是强化事业单位与社会、与服务对象联系，促进事业单位进入社会系统，以社会、以服务对象需求为导向而非官僚意志为目标开展服务、获取资源。

其三，以清理现有事业单位职能为基础，实施分类改革战略。通过对现有事业单位范围内不同活动、不同组织的性质与特点的界定，清理现有事业单位职能，区分不同职能的性质并依据职能对现有事业单位科学分类，科学设计分类改革的战略、路径、措施，通过分类改革逐步剥离非事业性单位、非事业性职能，进而纯化事业单位职能与机构，使事业单位真正成为“公共服务组织”。同时，应从事业单位存量巨大、类型多样与社会转型长期性的现实出发，实施分类改革战略既可采取一步到位的改革方式，也可以采取分步分类的渐进式改革方式，即明确分类改革方向，初步实现机制转换，最终实现机构改制：开发

经营类——企业化管理——转制为企业；监督管理

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万　

方数据类——依照政府机关管理——转为政府机构；多数社会公益类——建立现代事业制度——转为“公立事业法人”；部分社会公益类——按照非营利机构管理和运行——转为非营利组织。

参考文献：

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【责任编辑蓝剑平】

论我国事业单位改革的三大基本原则

作者：作者单位：刊名：英文刊名：年，卷(期)：被引用次数：

赵立波， Zhao Libo

中共青岛市委党校,山东青岛,266071

中共福建省委党校学报

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本文链接：http://d.g.wanfangdata.com.cn/Periodical_zgfjswdxxb200704008.aspx

２００７年４月１０日第４期（总第３１６期）

中共福建省委党校学报Ｊｏｕｒｎａｌ

ｏｆ

Ａｐｒ．１０，２００７

ＦｕｊｉａｎＰａｒｔｙＳｃｈｏｏｌ

Ｎｏ．４（ＧｅｎｅｒａｌＮｏ．３１６）

论我国事业单位改革的三大基本原则

赵立波

（中共青岛市委党校。山东青岛

２６６０７１）

摘要：自２０世纪８０年代启动事业单位改革以来，我国相继提出政事分开、社会化、分类改革三大基本原则。三大基本原则的逐步确立推进事业单位改革不断深入，促进社会事业发展。落实科学发展观、推进政府转型要求我们正确看待、准确把握三大基本原则的精神实质与基本要求，并在理论与实践结合的过程中不断深化对事业单位改革基本原则的认识，充实并调整其内涵。

关键词：公共服务；事业单位；改革中图分类号：Ｄ６３０．１

文献标识码：Ａ

文章编号：１００８—４０８８（２００７）０４—００２９—０６

自２０世纪８０年代启动事业单位改革以来，我点，三种观点既存在时序上依次发生的前后关系，又存在内涵上的逻辑递进关系：政事关系是政府机关与基层单位两种不同组织之间的关系；政事关系是政府公共行政与社会事业事务两者不同职能之间的关系；政事关系是政府事业职能的范围和实现形式即政府事业职能“决策与执行”关系问题。与之相适应，政事分开原则的形成、演变也经历了三个发展阶

段。

国相继提出政事分开、社会化、分类改革三大基本原则。上述原则不仅进入政策设计并指导事业单位改革的现实实践，同时成为理论研究的焦点问题。在落

实科学发展观、推进政府转型背景下，如何正确看

待、准确把握三大基本原则的精神实质与基本要求，并在理论与实践结合的过程中不断深化对事业单位改革基本原则的认识，充实并调整其内涵，是我国事业单位改革不可回避的重大理论与实践问题。

一、政事分开原则

第一，政事关系是政府与基层单位不同组织之间的关系。这是我国１９８０年启动事业单位改革最初形成的认识。基本观点是政府机关与基层企事业单位等组织是不同性质的组织，针对传统体制“权力过分集中”的问题，“逐步理顺政府同企事业单位和人民团体的关系”（见李鹏同志１９８８年３月２５日在第八届我国人民代表大会第一次会议所作《政府工作报告》）应成为重要的改革议题，而理顺政府机关与基层企事业单位等组织关系的关键是简政放权，“在政府同企事业单位的关系上，要按照自主经营、自主管理的原则，将经营管理权下放到企事业单位，逐步做到各单位的事情由各单位自己管……”目上述这一改革思路潜在地包含政事分开的要求。但在这一时期政事分开尚未明确上升到事业单位改革基本原则的高度，同时人们也未强调企业与事业单位的区别，甚至简单套用“政企分开”内涵阐释“政事分开”要求。四ｃ附哂）

第二，政事关系是政府公共行政与社会事业事

务两种不同职能之间的关系。这是在上世纪９０年代

“近２０年来我国的事业单位体制改革基本沿着‘政事分开’的方向前进。”【１】政事关系是传统事业单位体制的核心关系，行政事业一体化（政事不分）是传统事业单位体制的基本特征。我国传统的事业单位体制是计划经济与高度集权行政管理体制下国家包办事业、垄断事业资源的产物，政事不分通过政事职责不分、政事权力（权利）不分、政事组织不分、政事管理

与运行方式不分等表现出来。

如何理顺政事关系、将事业单位从行政事业一体化中分离开来，使事业单位成为独立的社会实体，依据社会需求与自身特点相对独立面向社会开展服务成为改革开放以后事业体制改革的首要问题与核心要求。政事分开是解决政事关系而确立的改革基本原则，对政事关系现状、性质、演变趋势的认识是其认识论基础。伴随事业单位改革逐步深入，人们对政事关系的认识不断深化并形成三种代表性的观

收稿日期：２００６—０９—１９

基金项目：本文为国家社科基金课题《深化我国事业单位管理体制改革研究》（批准号：０５ＢＺＺ０２８）阶段性研究成果。作者简介：赵立波（１９６２一），河北馆陶人，中共青岛市委党校教授，研究方向为公共管理研究。

万方数据　

・２９・

建立社会主义市场经济体制目标确立、政府职能转变不断深入、事业单位改革向纵深展开背景下形成的：政府与事业单位两种组织的本质区别是政府公共行政与社会事业事务两种不同职能、不同事务的

区别，事业单位及其管理体制改革的关键是政事分

开，政事分开的核心则是“合理划分党政机关与事业单位的职责”，“事业单位承担的行政管理职责原则

上要上交归行政机关……党政机关分离出来的一些辅助性、技术性的工作，事业单位要积极承担起来”（见《中共中央办公厅国务院办公厅关于印发（中央机构编制委员会关于事业单位机构改革若干问题的意见）的通知》（中办发［１９９６１１７号））。从职能层面思考政事关系、将政事关系定位为政府公共行政与社会事业事务关系，这一方面将政府与事业单位从

功能层面予以区分从而赋予政事关系更深刻的内涵，另一方面含有将社会事业与企业从事的经济活动区分的内容，使事业单位改革成为社会改革重要而相对独立的领域，由此为基础，政事分开正式作为事业单位改革的基本原则与明确要求进入政策领域。

第三，政事关系定位于政府事业职能的范围和

实现形式即政府事业职能的“决策与执行”关系。问这是进入新世纪后部分学者总结我国事业单位改革经验教训，特别是借鉴西方新公共管理改革与理论形成的认识。其理论要点是：政事关系是一种职能运作关系，是政府事业职能“决策与执行”关系问题，政

事分开就是根据决策与执行相分离的原则，通过对

行政与事业两大部门之间责任界限的明确划分，将公共服务举办主体和实施主体之间传统的隶属关系改换为现代契约关系。也有学者结合对我国事业单位的具体分类，依据决策与执行分开原则，将政府事业职能范围和实现形式划分为决策、执行、具体生产：“公共服务体制基本上是政府部门负责公共服务

政策制订与公共支出投向、政府服务事业法人负责

公共服务执行、公共服务事业法人具体生产公共产

品。”政事分开即政府核心部门（决策）、政府服务事业

单位（执行）、公共服务事业单位（具体生产）的分开。同

对政事关系、政事分开认识及相关政策的演变，一方面反映了决策者、学者认识的不断深化；另二方

面反映政事关系的复杂性、政事分开的艰巨性。在政

事分开原则指导下，事业单位改革在促使事业单位从行政事业一体化中分离开来、依据社会需求与自身特点面向社会独立开展服务等方面取得进展，政事关系开始理顺。但政事分开的许多深层次问题没有解决，政事关系还存在以下突出问题：

一是政事职能不分。政府与事业单位之间职能分野模糊。一方面，政府既是所有者，又在很大程度

上经营社会事业、管理事业单位，集资源提供、行政

・３０・

万　

方数据管理、财务拨款等多种职能于一体，包揽许多应由事

业单位行使的权力、承担的职能；另一方面，许多事

业单位承担了本属于政府机关行使的监督管理、行政执法等职能，如我国事业单位从事行政执法的人员就有３００万左右。［６】（Ｐ１卿

二是政事组织不分。由于事业单位法人制度尚未真正建立起来，事业单位还不是具有独立法人地位的社会实体，事业单位往往依附于政府及政府的

各个部门。首先事业单位范围内存在大量主要从事

监督执法、行政执行等非事业性工作的机构及行政

事业混编机构。其次事业单位部门所有、条块分割问

题还较突出，事业单位分别隶属于各个部门、各个地区，全民所有、国家所有实际成为部门所有、地区所有，形成“事”出多门、各自为“事”、条块分割等问题。最后事业单位套用行政级别，建立科层制组织形式，

按行政机关的方式运行，形成行政化、官僚化组织模

式与运行方式。

三是政事人事管理不分。我国长期以来实行行

政事业一体化的人事管理制度，按照“大一统”的干

部管理模式管理事业单位工作人员。１９９３年推行国

家公务员制度、２００２年事业单位全面推行聘用制逐

步将机关人事制度与事业单位人事制度分离开来，但行政事业一体化问题依然突出。首先套用行政级别对事业单位管理人员进行管理；其次由于出口问题没有解决，“全员聘用”的聘用制实际运作基本是

“全部聘用”，事业单位工作人员拥有的“事业身份”、“国家干部身份”并未根本取消；最后事业单位领导基本由政府主管部门委任，体现事业单位特点的领导干部选拔任用机制尚未形成。

四是政事产权不分。首先政府作为事业单位的出资人，无偿提供事业单位建设资金与运营资金，目

前我国事业单位约６０％财政全额拨款，约２０％财政差额拨款，各项事业经费支出占政府财政支出的３０％以上，事业单位日常运营及基本建设高度依赖政府财政，这在一定程度上影响事业单位财产的独

立性。其次长期以来在资产分类上机关与事业单位

资产均属于非经营性的“行政事业单位国有资产”，

按照一种模式进行管理。再次许多事业单位缺乏独

立的财产权，尽管事业单位经济方面的自主权开始

扩大，但主管部门调用事业单位财产情况仍经常发生，甚至部分事业单位成了主管部门的“小金库”。最后部分事业单位依托行政权力进行创收，如许多事业单位拥有“政策性收费”权力，“政策性收费”实质

是“行政权力收费”，由此形成的收入明显属于政事不分的产物。

此外，受市场经济等因素影响而引发的“过度市场化”、企事不分、政府宏观调控乏力等问题随改革

的推进而日益凸现，使得政事关系更加复杂。

二、社会化原则

政事分开侧重解决的是事业单位与政府的关系，事业单位如何在组织、职能、运作等方面体现自身特点、要求并相对独立；社会化侧重解决的问题是事业单位与社会的关系，事业单位如何通过社会化

找到自身的社会定位、更好地为社会服务并从社会

中获取资源，社会化后社会事业如何发展、政府如何

组织与管理社会事业。政事分开与社会化实际是一个问题的两个方面：一个解决从何处来的问题（政事分开）；一个解决往何处去的问题（社会化），政事分开与社会化同时作为事业单位改革的原则和方向进入改革决策充分说明两者之问的内在联系。

国家包办是传统事业体制的突出特征，由于长期实行国办、国有、国营，导致国家包揽过多，统得过死，使我国社会事业发展形成“一条腿走路”（国家举办）的局面。在“总体性社会”向国家、市场、社会三元分立社会转型过程中，事业资源由单一计划分配转向国家机制、市场机制、社会机制共同配置，事业服务由国家包办转向由分别运用国家机制、市场机制、社会机

制的公共部门（事业单位等）、企业、非营利组织共同

供给。三类组织并存、三种机制协调运行是我国社会事业发展的趋势。社会化改革的意义在于适应上述趋势，冲破国家包办的传统体制，促使事业单位进入社会依据社会需求组织资源、提供服务，同时积极调动社会各方力量发展社会事业，实现社会事业的社会化、多元化，形成多元化的社会事业生产与提供模式。事业单位社会化的核心内容“主要是指社会事业社会办，事业单位面向社会服务。”网∞２９’需要指出的是，改革政策本身对事业单位社会化的内涵未能

予以清晰、深入、一致性的阐释，导致在现实实践及

理论探讨中社会化呈现出不同的取向：一是以市场化（产业化）替代社会化；嗍《Ｐ１日》一是用民间化（非营利组织化）诠释社会化。翻∞卜研

从改革实践看，市场化（产业化）是社会化主导趋势：“尽管没有明确的战略，而且改革措施的实施

也往往基于短期考虑，但过去２０年的事业单位改革仍然有一个大体可辨的方向。总体上看，改革使得事业单位越来越不像政府机关，越来越像企业，这也就是改革的市场化方向，或者人们经常说的‘推向市场’。”【１ｑ市场化改革肇始于１９８０年代国家对事业单位“放权让利”，转换事业单位经营机制，促使事业单位面向市场提供服务；更进一步，国家允许、鼓励部分事业单位自收自支、实行企业化管理，完全通过市场获取资源；市场化改革的极端形式是通过改制使部分事业单位转制为企业，允许各种所有制企业进入

原来属于公共事业的领域以商业化运作方式提供事

业产品。民间化的改革首先体现为国家确立鼓励“国家、集体、个人一起上”、社会事业社会办的方针，推动

万　

方数据了民办事业单位的发展；其次，国家引入非营利机构管理与运行机制推进事业单位改革；最后，事业单位

以“体制内制度外”的“第三路径”（非规范形式）向非

营利组织转移资源、并不断衍生非营利组织。［１１１

市场化、民间化的改革初步改变了社会事业国家包办、“两公（公有制、公益性）模式”一统天下局面，促使事业单位面向社会，同时引导社会力量深入而广泛地介入社会事业领域，推进了事业主体多元化进程。以民间非营利组织为例：２００３年，我国共有

各类学校６３４７３７，其中民办非营利学校６２７７６；卫生机构２９１３２３，其中民办非营利卫生机构２６７９５个；科

研机构２５４３３个，其中民办非营利科技机构４５２２

个。由于受国有事业单位改革等因素影响，公共事业

主要领域的机构数量特别是国有单位的数量近年来

有所减少，如２００３年我国各类学校、卫生机构、科研机构分别比前一年减少４．１％、４．８％、８．７％。但与之形成鲜明对照的是包括各类民办非营利学校、卫生机构、科研机构等在内的各类民办事业单位却呈持续

增长态势：民办事业单位２００３年比前一年增加１２．７％，２００４年比前一年增加８．９％，２００４年民办非营

利学校、卫生机构、科研机构分别比前一年增加约１０％、４．５％、２８．７％。［１９说明非营利部门不仅已经成为

发展社会事业的重要力量，而且具有巨大增长潜力，

在未来将发挥更加重要作用。

同时，包括民营企业在内的各类机构以市场化、

产业化运作方式参与社会事业也同样发展迅速，特别是在文化、公用事业等领域发挥重要作用。２００４年我国文化产业的总产值已经达到了１．２万亿人民币，加上其相关服务，总产值达到了２万亿元，远远

超过全部财政文教事业费支出。【１３Ｉ在公用事业领域，

国家制定的《关于推进城市污水、垃圾处理产业化发展的意见》、《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》等文件，鼓励社会资金、外国资本采取独资、合资、合作等多种形式，参与市政公用设施等的建设，初步形成多元化的投资结构。

按照社会化原则推进事业单位尽管取得一定成绩，但社会化改革在实践中也存在以下问题：

第一，从总体上看，事业单位社会化的改革刚刚起步，国家在社会事业的主导乃至垄断地位依然非常稳定，社会事业多元化发展格局尚未形成。民办事业单位数量经过２０多年发展也仅为国家事业单位数量的１／１０左右；民办学校仅相当于公办学校１０％左右，

而在校人数（２００２年）仅相当于公办学校３％左右；美国民办医院占到医院总数的３／４：民办营利性医院占

１５％，民办非营利性医院占６２％。我国目前私营、中外合资合作、股份制等医院仅占全国医院总数的１０％左

右，Ｍ而且“就床位和从业人数而言，整个２０世纪９０年代，民办提供者的市场份额几乎没有增长，这个医

・３１・

疗卫生领域的主体仍然是国有单位”。【１ｑ

第二，由于对社会化原则理解和执行上的偏差，许多人把改革政策提出的“面向社会”与“进入市场”

要求等同起来，导致“过度市场化”问题，侵蚀了公共

服务的公平性、公共性，使事业资源的配置偏离公共要求，特别是弱势群体在教育、医疗、文化、社会就

业、社会保障等方面面临更多的困难。例如，２０年来

我国医疗机构改革明显沿“市场化”路线进行，扩大

医疗机构创收自主权——倡导市场化、产业化——

鼓励以产权为纽带进行资源重组，医疗机构越来越

多地依靠“市场获取资源”，与此同时政府预算卫生

支出比例不断下降，１９８０年为３６．２％，１９９０年为

２５．１％，２０００年为１５．５％，结果是２０００年我国卫生资源配置的公平性在全球１９１个国家和地区中列倒数第４位。教育投入的地区、城乡差距拉大，１９９０年到

２００１年我国各地区人均教育经费最高与最低的差

距由８．４５倍扩大到１３．０３倍，【１习（嘲’义务教育阶段乡

村学校学生占总数的７５％，而分割的经费仅占财政性教育经费５０％。

第三，民间化面临的问题中国的非营利组织制度

处于草创阶段，许多重要的制度不健全或没有建立，这不仅影响社会事业社会办的发展步伐，而且制约事业单位向民间非营利组织转化，严格地说国有事业单

位向民间非营利组织转化的制度化渠道并未形成。

三、分类改革原则

改革的一个重要原则是“在考虑‘做什么’的同时必须考虑‘怎样做”’。【１６】㈣１０’政事分开与社会化没有实现预想目标的重要原因是没有从改革战略、从操作层面解决好政事怎样分开怎样社会化的问题。随着改革的深入，关于“怎样做”的原则问题被提到议事日程，分类改革力图解决的就是怎样政事分开与社会化问题。

对事业单位进行分类早已有之，在事业单位管理与改革探索中依据分类进行分类管理也在１９９０年代中期进入管理文件和改革政策，但明确以职能为基础对各类事业单位进行分类进而实施事业单位分类改革，则是进入新世纪后逐步确立起来的改革

原则。分类改革最初在地方改革中探索实施，在对各

地积极探索实施总结基础上，温家宝总理在２００４年《政府工作报告》提出要“积极稳妥地分类推进事业单位改革”，２００６年十届全国人大四次会议通过的《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》进一步强调“加快推进事业单位分类改革”。［４１．

职能是组织存在的基础，不同职能的组织在社

会承担不同的职责功能并一般地按照不同的方式运

行。计划经济时代，事业单位是一个概念清晰、同质性高、职能相近的组织类别。改革开放之后，伴随经济体制、政治体制改革与社会转型，各类组织在新的

・３２・

万　

方数据经济、政治、社会条件下必然会发生分化、调整、重组问题，一些新的组织产生，一些旧的组织消失或改头换面，导致社会组织形态的变化；另一方面，传统事业单位在新的条件下功能定位、运行方式等发生重大变化，事业组织类型的丰富化、复杂化。目前，在我们称之为事业单位的、庞大的（目前约有１３０万个单位、近３０００万工作人员）组织体系中，包含形形色

色、类型复杂、性质各异的各种组织，政事不分、事企不分、官民不分现象严重：有非营利性组织、有营利性组织、有直接行使国家行政职权的所谓“事业单位”，不同组织所包含的公共性、社会性，不同组织与

市场、与社会、与政府结合程度有天渊之别。复杂化、

多样化的组织，对于政事分开、社会化要求是复杂、多样化的，因而，一般性的原则必须具体化才能有效地发挥指导作用。分类改革恰恰能够从事业单位职

能、组织、运行方式等的复杂性、多样化出发，将政事

分开、社会化原则融入推进战略之中，从而做到“在考虑‘做什么’的同时必须考虑‘怎样做”’。因而，分

类改革成为事业单位改革实施层面的战略原则。

近年来，我国许多地方坚持政事分开、社会化的原则和方向，依据分类改革原则推进事业单位改革并取得重要进展。但目前，分类改革还没有普遍推开，无论在实践上还是在理论上，分类改革面临诸多困难。

第一，分类的困难。迄今中央有关部门并未正式推出提出权威性的分类标准，各地改革实践包括学者研究提出的分类在分类标准、分类方法、类型种类

等方面差别较大。

第二，事业活动、事业组织复杂性与分类有限性

的矛盾问题：“经合组织国家的经验导致我们建议：不要以为事业单位是有着共同特点的一个‘部门’

——在潜在意义上说，它们的功能可能被归属于整

个一系列所有的组织结构形式。”［１７］（ｍ６６）在计划经济时代，各类组织（包括事业单位）基本是整齐划一有规

则的设定出来的，但改革开放之后，各类组织在新的

经济、政治、社会条件下分化、调整、重组速度加快，各类复杂社会问题层出不穷，作为解决社会问题的组织更多情况下不是规整产生，而是解决复杂社会问题逐步乃至逐个产生出来的。即使我们将事业单位细分为三类或更多类，也难以涵盖所有事业活动、

所有事业组织。

第三，分类改革的有效路径尚未形成。从各地实践看，除转企改制基本可以套用企业转制办法外，其他类型的事业单位分类改革存在目标不明、路径不畅问题，进展有限，如行政执行类事业单位是回归政府机关，还是成为“法定机构”等其他名称未明、在我国尚未法定化的“公共机构”，公益类事业单位分类改革仅仅是内部机制优化还是涉及机构转换问题，而事业单位向非营利组织转化迄今根本就没有形成

规范、正式的途径。四、三大基本原则的再认识

２０年来，我国事业单位改革不断深入，社会事业发展取得重要进展，这与事业单位改革三大基本

原则逐步确立与有密切关系。但毋容讳言，我国事业单位改革与社会事业发展遇到的许多体制性障碍尚

未消除，而改革与发展中又不断产生新情况、新问

题、新矛盾。解决上述问题要求我们正确看待、准确把握三大基本原则的精神实质与基本要求，并在理

论与实践结合的过程中不断深化对事业单位改革基

本原则的认识，充实并调整其内涵。

第一，经过多年努力，我国事业单位改革原则逐步形成，内涵逐步清晰，体系逐步完备。

从发生过程看，从１９８０年代启动事业单位改革，到１９９０年代将政事分开、社会化纳入改革政策

并上升为基本原则，再到新千年前后初步形成分类

改革原则，事业单位改革原则的形成与逐步完善反映了事业单位改革的与社会变革实际进程，回应了现实改革不断深入对理论认识、对政策提出的要求，

因而体现鲜明的实践理性精神。

从原则内涵看，事业单位改革形成以政事分开为主线，以社会化为目标，以分类改革为推进战略，内涵丰富、逻辑关系清晰的三位一体原则体系，上述体系的形成总结了改革经验与教训，集中学者、实际工作者智慧，并借鉴国外科学的、符合中国国情的理论和做法，初步勾画出中国事业单位改革的方向、基

本内容、推进战略，指导着中国事业单位改革。

从改革事业看，事业单位改革原则的形成和逐步完善，一方面推进事业单位改革不断深化；另一方面使得我国公共部门初步形成了符合发展社会主义

市场经济需要、体系相对完整的改革原则，分类指导

三大公共部门的改革：即以政企分开、转换经营机制、建立现代企业制度为基本原则的国有企业改革，以转变职能和精简、统一、效能为基本原则的政府机构改革，以政事分开、社会化、分类改革为基本原则的事业单位改革，从而在整体上推进我国公共部门

的改革与发展。

第二，我国的事业单位改革在上述改革原则指

导下不断深入。

三大改革原则的形成一定程度改变了事业单位

的改革“改革缺乏明确的总体目标”旧状况，使得事业单位改革的方向、针对问题、策略逐步得以明晰

化，降低了改革成本，提高了改革的有效性：

一是事业单位快速膨胀问题逐步解决，改革开放以来国家事业单位几乎每隔一个１０年人员膨胀１０００万人左右，但从１９９０年后机构数量一直维持在１３０万个左右，工作人员自２０世纪９０年代末一直维持在近３０００万人左右。

万　

方数据二是机制僵化导致的效率低下得到一定程度改善，事业单位通过面向社会开展服务获取资源的能力得到提高，财政依赖度下降，事业单位运行效率有了提高：目前我国整个事业单位中全额拨款占６０％，差额拨款、自收自支各占２０％，而１９９０年代初上述数字分别为６３％、２１％、１６％；２００２年事业单位经费来自财政预算的占４７．６％，而事业单位自身的收入则提高到４８．２％。【６】∞硒）

三是社会事业取得令人瞩目的发展：我国在“穷国办大教育”条件下，以占世界１．５％的教育经费支撑

占全世界教育人口的２０％，成为世界最大规模的教

育；高等教育毛入学率由１９９０年的３．铴提高到２００５

年的２１％，高等教育进入大众化阶段（大众化阶段的国际标准时毛入学率１５％）；目前我国拥有世界最大

规模的在校受教育群体、最大规模的在校大学生人数；中国人均预期寿命２００５年接近７２岁；我国２００５

年Ｒ＆Ｄ占ＧＤＰ比重为１．３％，已高于印度、巴西等

国家，接近世界可统计国家平均１．６％的总体水平；另外，文化、体育、环境保护等的社会事业也取得发展。

当然，在肯定成绩的同时，还应看到我国事业单位改革面临许多困难，一些改革还走过弯路，传统体

制性矛盾尚未解决，而受市场经济冲击等影响事业

单位改革中又引发了“过度市场化”等新的问题，与政府改革、国有企业改革相比事业单位改革明显滞后。对此，我们既要有清醒的认识，又要辩证地看待。导致事业单位改革滞后有多种原因，其中人们对改革原则理解存在偏差、改革原则向实施政策转化不够明晰具体、原则内涵未能及时随社会发展而不断充实调整是其深层次根源。

第三，以科学发展观为指导，以完善公共服务体系为目标，明确改革定位，充实、丰富改革基本原则内涵，优化改革战略，加快推进事业单位改革。“事业单位制度是计划经济时代提供公共服务的制度，现在需要新的制度”。㈣锄∞目前，我国经济社会进入改革与发展的关键时期，一方面人均ＧＤＰ达到１０００美元后社会需求结构发生重大变化，公共需求快速增加，对强化政府公共服务职能、完善公共服务体系提出更高要求。另一方面，体制改革导致利益分化，社会主体多元化格局形成，协调利益关系任

务加重，这对公共服务公平性提出更高的要求。因此，

必须以科学发展观为指导，围绕服务型政府建设与建立公平而有效的公共服务体系目标，进一步明确改革定位，充实、丰富改革基本原则内涵，以理顺政事职能关系为主线，明确公共服务的社会分工、组织形式，大力实施分类改革战略，加快推进事业单位改革。其一，以强化政府公共服务为基础，明确政府与事业单位的基本关系。政事分开依然是今后一个时期事业单位改革的主线，但政事分开决不是政府责

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任的削弱，而是合理确定政府与事业单位作为不同组织在公共服务中以不同的方式承担、运作公共服

务，从而更好地强化政府的公共服务职能、为社会提供公共服务。政事关系问题的实质是政府如何履行公共服务职能问题：公共服务是政府的基本职能，政

府可以通过多种形式（直接组织、购买、规制等）实现公共服务职能，直接组织即通过举办事业单位以直

接生产形式向社会提供公共服务是其基本形式之

一，事业单位则是直接生产、提供公共服务进而实现政府向社会提供公共服务职能的组织。因此，事业单

位的职能是政府公共服务职能的延伸，两者关系的基本点是：政府机关的责任是向社会供给公共服务，

事业单位的职责是组织生产公共服务；政府机关以

行政方式（公共管理）“保证公共服务被提供”，事业单位直接生产、直接服务方式履行政府向社会提供公共服务职能；政事分开不意味着政府事业职能的卸载，也不意味着将事业单位在总体上从公共部门剥离出去，而是政府与事业单位作为公共部门两类不同的组织以不同的方式承担、运作公共服务，从而更好地满足社会公共服务需求。

其二，以明确公共服务的社会分工、组织形式为基础，合理界定社会化的内涵。经过２０多年的体制转轨、社会转型，我国公共服务由国家包办转向由公共部门（事业单位等）、市场部门（企业）、社会部门（非营利组织）共同供给。社会化的核心任务就是合理划分政府、市场、非营利部门在公共服务提供与生产中的作用，完善多样化的公共服务组织形式，并积极引导事业单位进入社会。因此，对社会化原则的内涵应从两个层面予以界定：从社会层面分析，社会化的内涵是合理确定政府与市场、社会分工的基础上，有效发挥、合理组织各种机制、各种组织在公共服务中的作用，实现公共服务多元化；从事业单位层面分析，社会化是强化事业单位与社会、与服务对象联系，促进事业单位进入社会系统，以社会、以服务对象需求为导向而非官僚意志为目标开展服务、获取资源。

其三，以清理现有事业单位职能为基础，实施分类改革战略。通过对现有事业单位范围内不同活动、不同组织的性质与特点的界定，清理现有事业单位职能，区分不同职能的性质并依据职能对现有事业单位科学分类，科学设计分类改革的战略、路径、措施，通过分类改革逐步剥离非事业性单位、非事业性职能，进而纯化事业单位职能与机构，使事业单位真正成为“公共服务组织”。同时，应从事业单位存量巨大、类型多样与社会转型长期性的现实出发，实施分类改革战略既可采取一步到位的改革方式，也可以采取分步分类的渐进式改革方式，即明确分类改革方向，初步实现机制转换，最终实现机构改制：开发

经营类——企业化管理——转制为企业；监督管理

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万　

方数据类——依照政府机关管理——转为政府机构；多数社会公益类——建立现代事业制度——转为“公立事业法人”；部分社会公益类——按照非营利机构管理和运行——转为非营利组织。

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【责任编辑蓝剑平】

论我国事业单位改革的三大基本原则

作者：作者单位：刊名：英文刊名：年，卷(期)：被引用次数：

赵立波， Zhao Libo

中共青岛市委党校,山东青岛,266071

中共福建省委党校学报

JOURNAL OF FUJIAN PROVINCIAL COMMITTEE PARTY SCHOOL OF CPC2007(4)3次

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