中国公共政策执行的理论模型述评
龚虹波
(宁波大学公共管理系,浙江宁波315211)
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[关键词] 公共政策;政策执行;执行结构
[摘 要] ,,具有竞争性的理论解释。,
,文章指出可以运用“执行结构—政策执行—执。
[C93 [文献标识码]B [文章编号]025722826(2008)0320092205 由于政治、行政体制不同于西方国家,中国的公共政策执行具有一定的特殊性。更重要的是,在传统政治文化下形成的非正式制度又加剧了中国公共政策执行的复杂性。这种特殊性和复杂性使中国的公共政策执行具有了丰富的理论内涵。因此,中国的政策执行问题历来是西方学者的研究兴趣所在。近三十多年来,西方著名的学者如李侃如(KennethLieberthal)、戴维・M・兰普顿(DavidM1Lampton)、鲍大可(A1DoakBarnett)、裴鲁恂(LucianPye)、夏竹筠(SusanL1Shirk)等人一直在关注、研究中国的政策执行现象,且形成了不少引人注目的研究成果。虽然这些研究成果在某些方面较为偏颇,且或多或少受到意识形态的影响,但对我们更深入地理解中国的公共政策执行是有帮助的。近十几年来,该研究领域也引起了越来越多国内学者的关注。对于中国具有丰富内涵的政策执行现象,中西方学者作出了不少具有竞争性的理论解释,大致可分为三种模型:官僚制模型、政治动员模型和博弈模型。一、官僚制模型
官僚制模型是指在规范意义上以韦伯的官僚制为标
准,分析政策执行中的个体、制度与官僚制的差距,从而得出实现政策目标的政策执行建议的研究范式。由于当代中国的基本决策,主要依靠党和政府的各级组织加以贯彻执行,因此,用官僚制模型来解释中国的政策执行现象具有一定的合理性。依照韦伯的观点,官僚制具有如下特征:层级制(在一种层级划分的劳动分工中,每个官员都有明确界定的权限,并在履行职责时对其上级负责);连续性(借助于提供有规则的晋升机会的职业结构);非人格化(工作按照既定的规则进行,而不听任于任意和个人偏好,每一项事务都要记录在案);专业化(官员们根据实绩进行选拔,依据职责进行培训,通过存档的信
[1](P57)
息对他们进行控制)。据此,复杂的公共政策目标将在政策执行过程中被细分为可处理的、
可重复的任务。
3本文是教育部人文社会科学一般项目(项目编号:06JC810004);浙江省自然科学基金项目(项目编号:Y607144);宁波大学博士基金项目(项目编号:XB0702002)的阶段性成果。 [收稿日期]2007204212
[作者简介]龚虹波,宁波大学讲师,管理学博士,主要研究方向为政府改革、制度分析与公共政策。
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每一项任务归属于某一特定的公职,然后由一个权力集
中的、等级制的控制中心加以协调。循此理路,官僚制模型的基本假定是,政府组织的目的在于实现政策目标,而政策目标是由国家政治机构决定的,并不取决于政策执行中的个人、群体或利益团体。
在这一研究视角下,中国公共政策执行的核心问题是,中央(上级)政府应该如何控制或协调地方(下级)政府的行为以实现政策目标。换言之,中国公共政策执行的研究目的在于找出政策执行过程中的阻滞机制并设法予以消解。对这一问题的回答,研究者需要有一个前设的、应然的规范标准,即在什么样的情况下,政策执行将是无阻滞的。而韦伯的官僚制理论则是对这一问题的系统回答。因此,在这一研究视角下,而下的政策执行的研究进路,,①,认知缺陷、认同障碍、政策本身欠缺、监督不力、“人情—面子—关系网”等非正式制度的妨碍,以及“条块分割”、“党政双轨”等正式制度的缺陷都是导致某一具体的公共政策执行阻滞的解释变量。
但是,一个具有争议性的问题是,在规范意义上,官僚制模型对中国的公共政策执行是否具有足够的指导意义?质问的理由在于,中国的政策执行结构与韦伯意义上的官僚制相去甚远。一方面,中国的传统政治文化背景对官僚制的基本特征只能提供微弱的支持。官僚制特有的要求是任人唯贤、非人格化、照章办事和程序,而中国传统政治文化则推崇身份、血缘和人情面子。这两者之间存在着严重的脱节。另一方面,在“发展中国家”“以经济建设为中心”这样的政策执行环境下,要使政府行为受到系统化的制度约束一时是难以实现的。事实上,这种政策执行的环境和任务本身就与官僚制模型的前提有巨大差异。
上述对官僚制模型的批评尽管尖锐但过于笼统了。
的公共政策执行需要完全抛弃官僚制的规范,而且也不意味着中国的公共政策执行完全没有官僚制的某些特征。因此,如果从该进路对中国政策执行现象的解释力着眼,批评就不应该笼统地指责官僚制模型对中国公共政策执行的规范意义,而是应该指出官僚制模型的前提假设,从而分析该模型的适用范围。事实上,官僚制模型隐含着四个前提假设:(1)政治与行政(政策制定与政策执行)是截然分开的。(2)假定政策目标的规定是很清楚的,(3)执行政策4)政策决策团体
-,但并不(
)
二、政治动员模型
所谓政治动员模型是指,在中国公共政策的执行过
程中,决策者通过意识形态的宣传来发动群众参与政策执行,或在政府组织内通过意识形态或政治控制来驱动政策执行的现象。政治动员通常是与政策执行紧密结合在一起的。政治动员模式是当代中国政策执行的一大特色。邓小平曾指出“:社会主义国家有个最大的优越性,就是干一件事情,一下决心,一做出决议,就立即执行,不
[3](P240)
受牵扯”。美国一些研究中国问题的专家也认为,中国政治生活的一个明显而又独特的方面就是,它在很
[4](P112-113)
大程度上是一种动员政治。因此,用政治动员模型来解释中国的政策执行现象能很好地反映中国公共政策执行的特殊性。
政治动员模型有狭义与广义之分。狭义的政治动员模型仅指通过意识形态宣传来发动群众参与政策执行过程,以此驱动政策的贯彻落实。如胡伟指出,所谓政治动员,就是在国家利益、民族利益、人民利益等名义下,运用大众舆论和宣传教育等政治社会化手段调动民众对执政者及其政策的认同、支持和配合,从而加强政治体系的施
因为在该进路的研究者看来,尽管中国的政策执行结构政能量,促进政策的贯彻执行。它是中国共产党的群众
[5](P312-313
)
与韦伯意义上的官僚制相去甚远,但这并不意味着中国路线运用于政策执行中的一种具体表现形式。 ① 目前,这一进路的文献比较多,比较有代表性的是丁煌《政策执行阻滞机制及其防治对策:———一项基于行为和制
度的分析》,人民出版社,2002;丁煌《监督:“虚脱”:妨碍政策有效执行的重要因素》,武汉大学学报,2002,(2);金太军,钱再见,张方华等《公共政策执行的梗阻及消解》:,广东人民出版社,2005。
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在狭义的政治动员模式中,由党认定并得到广大群众拥护的意识形态目标具有刚性。政策执行者必须无条件拥护,并加以贯彻。如改革开放前的“三反五反”、“大跃进”运动,改革开放后“以经济建设为中心”路线。从政策执行的角度看,狭义的政治动员模式能在某些领域内使政策渗透力达到最快、最大,甚至达到官僚制模型也难以企及的政策执行效果。
但是,由于狭义的政治动员模式过于强调意识形态刚性,使一些错误的决策也会迅速贯彻下去,造成国家和社会的灾难。因此,改革开放后,中国的政策执行在逐渐摒弃大规模的群众运动。狭义的政治动员模式正在呈式微的趋势,而广义的政治动员模式却在日益兴盛。所谓群众参与政策执行过程,,细言之,中国共产党通过在同级政府中设立相应的党组织机构,通过保留任命政府官员的权力、提出政策路线和否决政府决策的权力,促使政府官员按照党的指示执行政策。
[6](P69)
因为依照政治动员模型的逻辑,中国的政策执行将是高效的,但是这无法解释为什么中国的政策执行中出现了“上有政策、下有对策”,以及“悬而未决”、“不断反复”、“时进时退”的现象。显然,像官僚制模型一样,政治动员模型也只能解释某一类公共政策的执行现象。
三、博弈模型
与政治动员模型不同,,中国的公共政策执行是决策者与执行者、,基于各自利,,,中国政策执行的博弈模型与西方国家的博弈模型是有区别的。西方国家有相对稳定的政
策执行结构(政策网络),其博弈结果具有较强的可预期性和可管理性;而中国政策执行中的博弈是在不断变化的政策执行结构中进行的,博弈的形式和产生博弈的原因具有多样性。
中国政策执行中的博弈形式即可以是有秩序的,也可以是无秩序的。有秩序的博弈是指博弈行为得到政策认可,是决策者设计的一个政策执行环节,商量或讨价还价的内容在政策目标范围之内。如1978—1988年干部离、退休政策的执行,其政策执行结果即实现了决策者的政策目标,也体现了政策目标团体(离、退休干部)的个人利益。之所以如此,是因为在干部离、退休政策的执行过程中,代表中央政策的工作部门(中间人)与离、退休干部
[9]个体之间进行了充分的讨价还价(商量)。
(P253-279)
即使在改革开放后,中央与地方在经济上、行
政上进行了分权,但是中央通过贯彻“党管干部”路线,依旧有足够的资源和权力,在必要时促使地方在政策执行
[7](P103-104)
时与其保持一致。因此,一些学者概括基层政
府在执行政策时面临着压力型体制①。与西方国家相比较,中国的政策执行过程有着更为突出的政治驱动现象②。近些年来,在“依法治国”的口号下,中国的政策执行也在试图改变这种政治驱动的模型。这主要是因为,政治动员模型存在一个矛盾的主题:政治动员是促动政策执行的有力工具,但是启动政治动员模式的关系网络也会阻碍政策的有效执行,特别是在确立法理权威的改
[8](P383-413)革中,这种阻碍就尤其明显。
再如
改革开放后,尽管党对政府依旧有绝对的领导权,但政府却成了政策博弈的场所。这主要是因为党的领导人鼓励官员们代表自己辖区的利益进行讨价还价。所谓无秩序的博弈是指,博弈行为未得到政策认可,是政策执行过程中随时发生的讨价还价及策略性行为,其内容也往往在
尽管政治动员模型反映了中国政策执行现象的特殊
性,但它并没有完全解释中国政策执行中出现的问题。政策目标范围之外。
无秩序的博弈是对预期政策结果不 ① 如荣敬本等在县、乡级政府层面上分析了上级政府通过职位提升、降级、撤职等政治压力来促使下级政府完成行政
指标的压力型体制。参见荣敬本等《从压力型体制向民主合作体制的转变:———县乡两级政治体制改革的比较研究》,中央编译出版社,2001。
② 所谓政治驱动是指政府工作人员执行政策的动力来自于职位提升、降级、撤职等政治压力,而不是法律或程序规定。
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满意的政策执行者设法逐渐突破已有的政策安排,采取
“特殊政策、灵活措施”和“变通执行中央政策”的做法以维护自身利益。
在中国公共政策执行中,导致博弈行为产生的原因主要有三点:一是中国公共政策执行的政治环境因素。在“以政治稳定为基础”“摸着石头过河”、的渐进改革中,决策团体为了减小改革所引起的社会震荡,降低政策设计失误所带来的成本,在政策执行过程中并不强调政策刚性。换言之,当推行的新政策有碍于稳定或不利于经济发展时,决策团体可以允许政策执行者偏离原初的设
[10]
计目标。这导致了政策执行过程中博弈现象的产生。二是中国公共政策执行中的利益因素。有学者认为,博弈主要来自于利益驱动,弈。中央的政策经常的[11](P251-253]曲。源,,最大化本地区
[12(P57)
或单位的权威。而中央权威监督政策执行过程和及时评估政策执行结果的能力又相当有限。由此,产生了中国公共政策执行中的选择性政策执行(selectivepoli2cyimplementation),适应性遵从(adaptivecompliance),“上有政策、下有对策”等政策执行亏空的现象。三是中国公共政策执行的结构性因素。中国政策执行结构中“条块分割”的结构性困境影响了地方执行中央的目标。如在中国产业政策的执行过程中,在部门利益的支配下,各行业部门对“条条”用“块块”的要求来搪塞,对“块块”
[13]
用“条条”的规定来制约。在这种情况下,谁也没有力量去整合各个部门的统一行动,也几乎不可能将分散在各部门的资源整合起来服务于共同的产业政策目标。有学者认为“条块分割”,的政策执行结构产生了地方保护主义,地方政府通过在贸易上设置障碍,在引进外资上放低门槛等手段,增加地方利益,违背中央的政策执行标准
[14](P791-810)
和目标。
博弈模型比较贴切地描述和解释了中国政策执行中的某些现象,而且似乎恰好弥补了政治动员模型的解释缺陷,但博弈模型也有一定的理论局限性。问题在于,同样处于党的领导和监督之下,为什么政策执行有时是政治动员模型,有时又是博弈模型呢?在这些政策的执行过程中,博弈与政治动员是如何结合在一起的?在等级制的官僚体系中,博弈又是怎样展开的?这些问题博弈
模型理论没有做出回答。
四、研究展望
上述三种理论模型分别解释了中国某一类、某一侧
面的公共政策执行现象。然而,当我们比照现实时会发现,这三种理论模型似乎都适用,但又都解释得不够充分。比如,近十年来在全国范围内全面推开的行政审批制度改革,在改革初期,媒体报道、群众参与、却是围绕着削;最全面铺开时,审改政策的执行“窗口”人员的办事时限、办事程序、服务质量的官僚制模型。这三种模型为什么会不断转换?在中国的公共政策执行过程中,这三种模型是怎样展开的?怎么结合起来,又是怎样相互转换的?这种转换是决策者主导、设计的,还是自发产生的?
对于这些重要的理论与现实问题,上述三个模型都没有做出回答。官僚制模型、政治动员模型和博弈模型比较一致的假定,中国公共政策的执行结构是固定不变的。但事实并非如此,中国的政策执行结构,不仅有“条块分割”“、党政双轨”之下形成的“有限分权”的正式执行结构,还有与这一结构相伴随的“关系主导”的非正式执行结构。这两种结构时分时合、时而相互促进、时而彼此抵突,使得中国公共政策执行结构的不断转换,从而影响政策执行者的策略选择和政策执行结果。
据此,笔者认为,为弥补上述理论模型的局限性,突显中国公共政策的执行结构变量,可从“执行结构—政策执行—执行结果”三者互动的视角,来解释中国公共政策执行成败的原因。细言之,首先确认政策执行结构的模式;然后在政策执行结构模式下,考察政策执行参与团体的相互作用过程;再考察政策执行结果,分析政策执行过程与结果之间的关系;最后分析执行结果对执行结构可能产生的影响,即建构“执行结构—政策执行—执行结果”分析框架。与官僚制模型、政治动员模型和博弈模型相比“执行结构,—政策执行—执行结果”分析框架将更着重于中国公共政策的执行结构变量的影响分析。这种处理与转型中国这个特定的语境以及这个特定语境下的
公共政策执行是非常切合的。
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参考文献:
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AReviewofTheoreticalModelsofPublicPolicyImplementationinChina
GONGHong2bo
(DepartmentofPublicAdministration,NingboUniversity,Ningbo,Zhejiang315211,China)
[Keywords] publicpolicy;implementationofpolicy;implementationstructure
[Abstract] Chinahasaccumulatedrichexperienceinimplementationofpublicpolcies.Inthepastdecades,manyscholarsathomeandabroadhaveattemptedtoofferdiverselydifferenttheo2reticalexplanationsonthis.Thepapercategorizestheseexplanationsintothreetheoreticalmod2els:thebureaucraticmodel,thepoliticalpropagandamodel,andthecompetingmodel.Thebasictheoreticalassumptions,studyapproaches,relevanceandlimitationsofthemininterpretatingtheChinesesituationsarealsodiscussed.Ananalysisframeworkof“implementationstructure2policyimplementation2implementationresults”isproposedtoestablishalocalizedtheoreticalmodel.
[责任编辑 孔 伟
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中国公共政策执行的理论模型述评
龚虹波
(宁波大学公共管理系,浙江宁波315211)
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[关键词] 公共政策;政策执行;执行结构
[摘 要] ,,具有竞争性的理论解释。,
,文章指出可以运用“执行结构—政策执行—执。
[C93 [文献标识码]B [文章编号]025722826(2008)0320092205 由于政治、行政体制不同于西方国家,中国的公共政策执行具有一定的特殊性。更重要的是,在传统政治文化下形成的非正式制度又加剧了中国公共政策执行的复杂性。这种特殊性和复杂性使中国的公共政策执行具有了丰富的理论内涵。因此,中国的政策执行问题历来是西方学者的研究兴趣所在。近三十多年来,西方著名的学者如李侃如(KennethLieberthal)、戴维・M・兰普顿(DavidM1Lampton)、鲍大可(A1DoakBarnett)、裴鲁恂(LucianPye)、夏竹筠(SusanL1Shirk)等人一直在关注、研究中国的政策执行现象,且形成了不少引人注目的研究成果。虽然这些研究成果在某些方面较为偏颇,且或多或少受到意识形态的影响,但对我们更深入地理解中国的公共政策执行是有帮助的。近十几年来,该研究领域也引起了越来越多国内学者的关注。对于中国具有丰富内涵的政策执行现象,中西方学者作出了不少具有竞争性的理论解释,大致可分为三种模型:官僚制模型、政治动员模型和博弈模型。一、官僚制模型
官僚制模型是指在规范意义上以韦伯的官僚制为标
准,分析政策执行中的个体、制度与官僚制的差距,从而得出实现政策目标的政策执行建议的研究范式。由于当代中国的基本决策,主要依靠党和政府的各级组织加以贯彻执行,因此,用官僚制模型来解释中国的政策执行现象具有一定的合理性。依照韦伯的观点,官僚制具有如下特征:层级制(在一种层级划分的劳动分工中,每个官员都有明确界定的权限,并在履行职责时对其上级负责);连续性(借助于提供有规则的晋升机会的职业结构);非人格化(工作按照既定的规则进行,而不听任于任意和个人偏好,每一项事务都要记录在案);专业化(官员们根据实绩进行选拔,依据职责进行培训,通过存档的信
[1](P57)
息对他们进行控制)。据此,复杂的公共政策目标将在政策执行过程中被细分为可处理的、
可重复的任务。
3本文是教育部人文社会科学一般项目(项目编号:06JC810004);浙江省自然科学基金项目(项目编号:Y607144);宁波大学博士基金项目(项目编号:XB0702002)的阶段性成果。 [收稿日期]2007204212
[作者简介]龚虹波,宁波大学讲师,管理学博士,主要研究方向为政府改革、制度分析与公共政策。
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每一项任务归属于某一特定的公职,然后由一个权力集
中的、等级制的控制中心加以协调。循此理路,官僚制模型的基本假定是,政府组织的目的在于实现政策目标,而政策目标是由国家政治机构决定的,并不取决于政策执行中的个人、群体或利益团体。
在这一研究视角下,中国公共政策执行的核心问题是,中央(上级)政府应该如何控制或协调地方(下级)政府的行为以实现政策目标。换言之,中国公共政策执行的研究目的在于找出政策执行过程中的阻滞机制并设法予以消解。对这一问题的回答,研究者需要有一个前设的、应然的规范标准,即在什么样的情况下,政策执行将是无阻滞的。而韦伯的官僚制理论则是对这一问题的系统回答。因此,在这一研究视角下,而下的政策执行的研究进路,,①,认知缺陷、认同障碍、政策本身欠缺、监督不力、“人情—面子—关系网”等非正式制度的妨碍,以及“条块分割”、“党政双轨”等正式制度的缺陷都是导致某一具体的公共政策执行阻滞的解释变量。
但是,一个具有争议性的问题是,在规范意义上,官僚制模型对中国的公共政策执行是否具有足够的指导意义?质问的理由在于,中国的政策执行结构与韦伯意义上的官僚制相去甚远。一方面,中国的传统政治文化背景对官僚制的基本特征只能提供微弱的支持。官僚制特有的要求是任人唯贤、非人格化、照章办事和程序,而中国传统政治文化则推崇身份、血缘和人情面子。这两者之间存在着严重的脱节。另一方面,在“发展中国家”“以经济建设为中心”这样的政策执行环境下,要使政府行为受到系统化的制度约束一时是难以实现的。事实上,这种政策执行的环境和任务本身就与官僚制模型的前提有巨大差异。
上述对官僚制模型的批评尽管尖锐但过于笼统了。
的公共政策执行需要完全抛弃官僚制的规范,而且也不意味着中国的公共政策执行完全没有官僚制的某些特征。因此,如果从该进路对中国政策执行现象的解释力着眼,批评就不应该笼统地指责官僚制模型对中国公共政策执行的规范意义,而是应该指出官僚制模型的前提假设,从而分析该模型的适用范围。事实上,官僚制模型隐含着四个前提假设:(1)政治与行政(政策制定与政策执行)是截然分开的。(2)假定政策目标的规定是很清楚的,(3)执行政策4)政策决策团体
-,但并不(
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二、政治动员模型
所谓政治动员模型是指,在中国公共政策的执行过
程中,决策者通过意识形态的宣传来发动群众参与政策执行,或在政府组织内通过意识形态或政治控制来驱动政策执行的现象。政治动员通常是与政策执行紧密结合在一起的。政治动员模式是当代中国政策执行的一大特色。邓小平曾指出“:社会主义国家有个最大的优越性,就是干一件事情,一下决心,一做出决议,就立即执行,不
[3](P240)
受牵扯”。美国一些研究中国问题的专家也认为,中国政治生活的一个明显而又独特的方面就是,它在很
[4](P112-113)
大程度上是一种动员政治。因此,用政治动员模型来解释中国的政策执行现象能很好地反映中国公共政策执行的特殊性。
政治动员模型有狭义与广义之分。狭义的政治动员模型仅指通过意识形态宣传来发动群众参与政策执行过程,以此驱动政策的贯彻落实。如胡伟指出,所谓政治动员,就是在国家利益、民族利益、人民利益等名义下,运用大众舆论和宣传教育等政治社会化手段调动民众对执政者及其政策的认同、支持和配合,从而加强政治体系的施
因为在该进路的研究者看来,尽管中国的政策执行结构政能量,促进政策的贯彻执行。它是中国共产党的群众
[5](P312-313
)
与韦伯意义上的官僚制相去甚远,但这并不意味着中国路线运用于政策执行中的一种具体表现形式。 ① 目前,这一进路的文献比较多,比较有代表性的是丁煌《政策执行阻滞机制及其防治对策:———一项基于行为和制
度的分析》,人民出版社,2002;丁煌《监督:“虚脱”:妨碍政策有效执行的重要因素》,武汉大学学报,2002,(2);金太军,钱再见,张方华等《公共政策执行的梗阻及消解》:,广东人民出版社,2005。
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在狭义的政治动员模式中,由党认定并得到广大群众拥护的意识形态目标具有刚性。政策执行者必须无条件拥护,并加以贯彻。如改革开放前的“三反五反”、“大跃进”运动,改革开放后“以经济建设为中心”路线。从政策执行的角度看,狭义的政治动员模式能在某些领域内使政策渗透力达到最快、最大,甚至达到官僚制模型也难以企及的政策执行效果。
但是,由于狭义的政治动员模式过于强调意识形态刚性,使一些错误的决策也会迅速贯彻下去,造成国家和社会的灾难。因此,改革开放后,中国的政策执行在逐渐摒弃大规模的群众运动。狭义的政治动员模式正在呈式微的趋势,而广义的政治动员模式却在日益兴盛。所谓群众参与政策执行过程,,细言之,中国共产党通过在同级政府中设立相应的党组织机构,通过保留任命政府官员的权力、提出政策路线和否决政府决策的权力,促使政府官员按照党的指示执行政策。
[6](P69)
因为依照政治动员模型的逻辑,中国的政策执行将是高效的,但是这无法解释为什么中国的政策执行中出现了“上有政策、下有对策”,以及“悬而未决”、“不断反复”、“时进时退”的现象。显然,像官僚制模型一样,政治动员模型也只能解释某一类公共政策的执行现象。
三、博弈模型
与政治动员模型不同,,中国的公共政策执行是决策者与执行者、,基于各自利,,,中国政策执行的博弈模型与西方国家的博弈模型是有区别的。西方国家有相对稳定的政
策执行结构(政策网络),其博弈结果具有较强的可预期性和可管理性;而中国政策执行中的博弈是在不断变化的政策执行结构中进行的,博弈的形式和产生博弈的原因具有多样性。
中国政策执行中的博弈形式即可以是有秩序的,也可以是无秩序的。有秩序的博弈是指博弈行为得到政策认可,是决策者设计的一个政策执行环节,商量或讨价还价的内容在政策目标范围之内。如1978—1988年干部离、退休政策的执行,其政策执行结果即实现了决策者的政策目标,也体现了政策目标团体(离、退休干部)的个人利益。之所以如此,是因为在干部离、退休政策的执行过程中,代表中央政策的工作部门(中间人)与离、退休干部
[9]个体之间进行了充分的讨价还价(商量)。
(P253-279)
即使在改革开放后,中央与地方在经济上、行
政上进行了分权,但是中央通过贯彻“党管干部”路线,依旧有足够的资源和权力,在必要时促使地方在政策执行
[7](P103-104)
时与其保持一致。因此,一些学者概括基层政
府在执行政策时面临着压力型体制①。与西方国家相比较,中国的政策执行过程有着更为突出的政治驱动现象②。近些年来,在“依法治国”的口号下,中国的政策执行也在试图改变这种政治驱动的模型。这主要是因为,政治动员模型存在一个矛盾的主题:政治动员是促动政策执行的有力工具,但是启动政治动员模式的关系网络也会阻碍政策的有效执行,特别是在确立法理权威的改
[8](P383-413)革中,这种阻碍就尤其明显。
再如
改革开放后,尽管党对政府依旧有绝对的领导权,但政府却成了政策博弈的场所。这主要是因为党的领导人鼓励官员们代表自己辖区的利益进行讨价还价。所谓无秩序的博弈是指,博弈行为未得到政策认可,是政策执行过程中随时发生的讨价还价及策略性行为,其内容也往往在
尽管政治动员模型反映了中国政策执行现象的特殊
性,但它并没有完全解释中国政策执行中出现的问题。政策目标范围之外。
无秩序的博弈是对预期政策结果不 ① 如荣敬本等在县、乡级政府层面上分析了上级政府通过职位提升、降级、撤职等政治压力来促使下级政府完成行政
指标的压力型体制。参见荣敬本等《从压力型体制向民主合作体制的转变:———县乡两级政治体制改革的比较研究》,中央编译出版社,2001。
② 所谓政治驱动是指政府工作人员执行政策的动力来自于职位提升、降级、撤职等政治压力,而不是法律或程序规定。
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满意的政策执行者设法逐渐突破已有的政策安排,采取
“特殊政策、灵活措施”和“变通执行中央政策”的做法以维护自身利益。
在中国公共政策执行中,导致博弈行为产生的原因主要有三点:一是中国公共政策执行的政治环境因素。在“以政治稳定为基础”“摸着石头过河”、的渐进改革中,决策团体为了减小改革所引起的社会震荡,降低政策设计失误所带来的成本,在政策执行过程中并不强调政策刚性。换言之,当推行的新政策有碍于稳定或不利于经济发展时,决策团体可以允许政策执行者偏离原初的设
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计目标。这导致了政策执行过程中博弈现象的产生。二是中国公共政策执行中的利益因素。有学者认为,博弈主要来自于利益驱动,弈。中央的政策经常的[11](P251-253]曲。源,,最大化本地区
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或单位的权威。而中央权威监督政策执行过程和及时评估政策执行结果的能力又相当有限。由此,产生了中国公共政策执行中的选择性政策执行(selectivepoli2cyimplementation),适应性遵从(adaptivecompliance),“上有政策、下有对策”等政策执行亏空的现象。三是中国公共政策执行的结构性因素。中国政策执行结构中“条块分割”的结构性困境影响了地方执行中央的目标。如在中国产业政策的执行过程中,在部门利益的支配下,各行业部门对“条条”用“块块”的要求来搪塞,对“块块”
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用“条条”的规定来制约。在这种情况下,谁也没有力量去整合各个部门的统一行动,也几乎不可能将分散在各部门的资源整合起来服务于共同的产业政策目标。有学者认为“条块分割”,的政策执行结构产生了地方保护主义,地方政府通过在贸易上设置障碍,在引进外资上放低门槛等手段,增加地方利益,违背中央的政策执行标准
[14](P791-810)
和目标。
博弈模型比较贴切地描述和解释了中国政策执行中的某些现象,而且似乎恰好弥补了政治动员模型的解释缺陷,但博弈模型也有一定的理论局限性。问题在于,同样处于党的领导和监督之下,为什么政策执行有时是政治动员模型,有时又是博弈模型呢?在这些政策的执行过程中,博弈与政治动员是如何结合在一起的?在等级制的官僚体系中,博弈又是怎样展开的?这些问题博弈
模型理论没有做出回答。
四、研究展望
上述三种理论模型分别解释了中国某一类、某一侧
面的公共政策执行现象。然而,当我们比照现实时会发现,这三种理论模型似乎都适用,但又都解释得不够充分。比如,近十年来在全国范围内全面推开的行政审批制度改革,在改革初期,媒体报道、群众参与、却是围绕着削;最全面铺开时,审改政策的执行“窗口”人员的办事时限、办事程序、服务质量的官僚制模型。这三种模型为什么会不断转换?在中国的公共政策执行过程中,这三种模型是怎样展开的?怎么结合起来,又是怎样相互转换的?这种转换是决策者主导、设计的,还是自发产生的?
对于这些重要的理论与现实问题,上述三个模型都没有做出回答。官僚制模型、政治动员模型和博弈模型比较一致的假定,中国公共政策的执行结构是固定不变的。但事实并非如此,中国的政策执行结构,不仅有“条块分割”“、党政双轨”之下形成的“有限分权”的正式执行结构,还有与这一结构相伴随的“关系主导”的非正式执行结构。这两种结构时分时合、时而相互促进、时而彼此抵突,使得中国公共政策执行结构的不断转换,从而影响政策执行者的策略选择和政策执行结果。
据此,笔者认为,为弥补上述理论模型的局限性,突显中国公共政策的执行结构变量,可从“执行结构—政策执行—执行结果”三者互动的视角,来解释中国公共政策执行成败的原因。细言之,首先确认政策执行结构的模式;然后在政策执行结构模式下,考察政策执行参与团体的相互作用过程;再考察政策执行结果,分析政策执行过程与结果之间的关系;最后分析执行结果对执行结构可能产生的影响,即建构“执行结构—政策执行—执行结果”分析框架。与官僚制模型、政治动员模型和博弈模型相比“执行结构,—政策执行—执行结果”分析框架将更着重于中国公共政策的执行结构变量的影响分析。这种处理与转型中国这个特定的语境以及这个特定语境下的
公共政策执行是非常切合的。
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AReviewofTheoreticalModelsofPublicPolicyImplementationinChina
GONGHong2bo
(DepartmentofPublicAdministration,NingboUniversity,Ningbo,Zhejiang315211,China)
[Keywords] publicpolicy;implementationofpolicy;implementationstructure
[Abstract] Chinahasaccumulatedrichexperienceinimplementationofpublicpolcies.Inthepastdecades,manyscholarsathomeandabroadhaveattemptedtoofferdiverselydifferenttheo2reticalexplanationsonthis.Thepapercategorizestheseexplanationsintothreetheoreticalmod2els:thebureaucraticmodel,thepoliticalpropagandamodel,andthecompetingmodel.Thebasictheoreticalassumptions,studyapproaches,relevanceandlimitationsofthemininterpretatingtheChinesesituationsarealsodiscussed.Ananalysisframeworkof“implementationstructure2policyimplementation2implementationresults”isproposedtoestablishalocalizedtheoreticalmodel.
[责任编辑 孔 伟
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