绿色经济 生态经济75
西南山区生态建设中存在的问题及对策
王 胜
(重庆市北碚区 400000)
摘要 本文以重庆市北碚区为例, 针对当前生态环境建设工作中出现的一些问题, 通过对国家生态环境重点项目中国
家投资的效应分析, 认为现有的国家投资构成违背了我国国情, 客观上没有发挥出预期应有的引导、带动作用, 并就问题的症结提出了相应的对策和建议。
关键词 生态建设 国家投资 问题 对策1 研究动机
水土流失是我国的头号生态环境问题。我国已成为世界上水流失最为严重的国家之一, 几乎所有的大流域都存在严重的水土流失现象。据估计, 全世界每年有200亿t 土壤被冲刷掉, 而我国每年的土壤冲刷量就达50亿t, 占全球总量的四分之一, 由此每年毁掉的耕地约6万hm , 这其中还不包括贫瘠化土地。
日益严峻的形势引起中央和各界人士的关注, 从80年代中后期起, 国家开始大规模的对生态环境进行治理。应该指出的是, 作为生态环境建设的投资主体, 国家投入对防治水土流失起着至关重要的作用, 而目前关于水土保持和生态环境建设的研究多侧重于流失机理和治理技术方面, 对如何充分发挥资金的效用研究较少。本文试图以重庆市北碚区生态环境综合治理工程为例, 通过对现有的生态工程中国家资金安排方式对实际治理工作中所起作用的考察, 就存在问题提供一些对策。
2 北碚区生态环境综合治理工程概况2 1基本区情
北碚位于重庆西北, 嘉陵江下游, 全区幅员面积735km , 其中耕地2 10hm , 林地1 87 10hm , 森林覆盖率27 1%。北碚属亚热带季风气候, 年平均气温18 3 , 降水量1105mm 。地貌类型多样, 以丘陵为主, 兼有低山、深丘、沿江河谷等多种地貌类型, 最高海拨约1200m, 最低海拔175m 。全区积雨面积在10km 以上的河流共有8
2
4
2
2
4
2
2
条, 皆属嘉陵江支流。2 2水土流失现状
北碚自30年代由卢作孚先生设置峡防局起, 到抗战后期, 由于大量移民迁入, 毁林开荒、采石、办矿等破坏植被的现象日益突出, 陡坡垦殖现象严重。据区林业局统计, 到目前为止, 全区仅25 上的坡耕地就达2800hm , 15 25 的坡耕地达6866 67hm , 分别占耕地总面积9 83%和24 49%。
坡地特别是25 以上陡坡地的垦殖, 导致了严重的水土流失。1995年遥测数据显示(表1) , 全区水土流失面积513 6km , 已占幅员面积的68 2%, 土壤侵蚀模数为4556t/km a, 年流失量达到234 10t 。
表1 北碚区水土流失情况表 单位:km 2
轻度流失
占流失总面积的%
中度流失
强度流失
流失
面积
4
2
2
2
2
km 125 6173 9124 589 6513 6
24 533 924 217 5100
3 生态环境保护和治理情况
1998年, 北碚区被列入国家生态环境建设重点县(区) 。1999年9月, 重庆市生态办以渝计委农[1999]1306号文件下达了治理任务和资金安排计划。项目区位于北碚区境内国道212线两侧的底洞沟流域, 规划治理面积45km , 治理总资金为1780万元。
2
76生态经济 2001年第7期
表2 北碚区底洞沟流域生态环境综合治理计划执行情况 单位:hm 2、口、万元计 划面 积
资 金1259 0729 25160 [1**********]691
单 位投 入1 2000 1950 1950 1050 030 3260 376
实 际 完 成
面 积[***********]173541
资 金1077 816 14805630 361001360 3
单 位投 入1 9890 1490 1930 1050 030 2490 456
完成任务比重%51 77250 2501017166 3
坡 改 梯植 树 造 林退 耕 还 林封 山 育 林节 能 灶沼 气 池治理水土流失
[***********]3074500
截止2000年9月, 整个项目治理全面完成, 并以其 进度快、质量好、综合效益高, 引进业主创新机制与农业结构调整相结合, 走出了一条生态环境建设的新路子 。
3 1生态建设资金构成脱离国情, 抑制了治理速度
坡改梯工程计划安排资金和实际投入资金已分别占资金总量的72 5%和79 2%, 这就意味着以坡改梯为主的水土保持工程措施在整个生态工程中占有举足轻重的地位, 而这恰恰违背了我国水土流失治理的方针。坡改梯之所以不能成为生态建设的投资主体, 是由于生态建设资金构成脱离国情, 忽视了治理速度。最新资料表明:我国目前的水土流失面积达367万km 2, 占我国总面积的38 2%, 而且每年还以10000km 2的速度递增。坡改梯通过将坡地改为梯地, 的确能有效减少水土流失, 增加耕地面积。但不容忽视的是, 坡改梯的成本远远高于退耕还林、植树造林等生物措施的成本, 加之现在我们的治理资金同治理任务相比是严重不足, 尽管坡改梯具有诸多优点, 但其治理速度缓慢无疑是其最大的不足。以北碚区为例, 假设全部采用坡改梯的方式治理水土流失, 按现有重点治理的速度, 且不考虑每年新的流失, 理论上要达到完全治理的目标, 大约需要95年, 而且还必需保证资金不减。假如真是那样, 还谈什么 到2010年, 使长江、黄河等流, 建设初见成效, 人为水土流失恶化趋势得到基本遏制 !
由此可见, 现有的生态建设资金构成使得工程措施成为生态建设的重点, 而由于我国日趋严重的水土流失和相对严重不足的治理资金, 现有的生态建设资金构成已偏离我国实际, 一定程度上抑制了治理速度。
3 2工程受多种因素制约, 难以达到预期标准
保护生态环境、提高工程的生态效益应该自始自终贯彻到整个工程的建设中, 在坡改梯建设中, 少数单位为了建设而建设, 图方便省钱, 往往采取 炼山 的方式, 先将一个个的山头剃成光头, 然后开始放炮施工。其行为无疑是在制造新的水土流失。
客观上讲, 国家生态环境建设重点县(区) 综合治理工程同其他一些生态建设工程相比, 其治理标准有所提高, 但就实际而言, 仍然较低, 如果严格按照生态建设的技术来施工, 资金缺口将达到总资金的30%~50%。鉴于这种情况, 各地在实际操作中采取了一些简化的办法, 加之这些简化对整个工程仿佛也造成不了什么大的危害, 上级部门和工程监理部门也就默许了。例如:在坡改梯施工过程中, 按照规定, 必须先将表土铲起收集, 待对底土进行放炮平整后用表土覆盖, 以保持原有地力。但出于资金的考虑, 真正能做到的不多。此外, 在工程的用料上, 碎石作片石, 片石作块(63)
绿色经济 生态经济耗、审查生物资源的耗费和提高生物资源的利用水平等。
4 2 4把保护生物多样性的经济政策作为国际经济政策的有机组成
国际贸易对生物多样性的影响是很大的, 如国际濒危物种的贸易就使大象、犀牛等物种处于濒危的景况; 发达国家对发展中国家生物资源的需求, 如对木材等需求就导致了发展中国家森林资源的破坏; 对发展中国家农产品的需求也使发展中国家自然生境的丧失和生物资源的过度消耗。因此必须在国际范围内采取有效的政策措施, 促进生物资源的持续利用和生物多样性的保护。
4 2 5为生物多样性有效保护提供创新资金机制
保护资金的缺乏一直是制约生物多样性保护的一个关键问题。如在中国, 由于受财政资源的制约, 相当多的自然保护区利用保护的自然资源搞创收, 解决职工工资和费用开支问题, 因此难以发挥生物资源的保护功能。因此, 生物多样
63
性的有效保护需要创新的资金机制:首先, 政府需要转变观念, 不应该把生物多样性的保护当成一种负担, 应当把生物多样性的保护当成一种有长远高收益回报的投资; 其次, 在国际范围内, 促进发达国家、国际组织的民间机构建立保护生物多样性的资金机制和财源, 如GEF(全球环境保护基金) 就是一个很好例子。参考文献
[1]世界资源研究所、世界自然与自然资源保护同盟、联合国环境
规划署 全球生物多样性策略, 中国标准出版社, 1993[2]大卫 皮尔斯著、徐少辉等译 绿色经济的蓝图 获得全
球价值 北京师范大学出版社, 1997
[3]中国环境与发展国际合作委员会 保护中国的生物多样性
中国环境科学出版社, 1997
[4]陈昌笃等 中国生物多样性国情报告 中国环境科学出版
社, 1997
[5]大卫 皮尔斯著、初兆丰等译 绿色经济的蓝图 绿化世
界的经济 北京师范大学出版社, 1997
[6]杨朝飞 中国自然保护区建设管理:永恒的亚洲生命 首
届全球生物多样性论坛文集 中国环境科学出版社, 1999
(上接第76页) 没有同地区经济发展和农业结构调整有机结合, 经济效益不明显, 没有起到很好的示范效果。各地普遍存在为出形象而搞形象的现象, 忽视了建设坡改梯形象工程的本意是要通过工程形象鼓励山区群众改土和社会投资生态建设, 但就实际情况而言, 由于坡改梯耗资太大, 加之工程建设没有同小流域经济发展和农民脱贫治富很好地结合起来, 工程竣工后依旧是种玉米的种玉米, 栽红苕的栽红苕, 并没有见到明显的经济效益, 加之工程缺乏后续管护手段, 不少已建工程存在不同程度地损毁现象, 因此, 有不少老农认为坡改梯是劳民伤财的 花架子 工程。
3 3综合治理未能很好体现综合性
由于坡改梯是生态环境综合治理项目的重头戏, 也是各级验收的重点, 而其他象封育等项目相对较软, 验收弹性较大。因此, 一些地方在治理标准普遍较低的情况下, 仍不惜挤占其他工程项目资金用于坡改梯建设, 以期 一俊遮百丑 。这样一来, 其他工程项目由于治理资金已经捉襟见肘, 形同虚设, 综合治理最终还是走回
坡改梯的老路上, 综合治理这一条好经验没有得到很好贯彻。4 建议
4 1摆正规划、设计和资金的关系
小流域综合治理, 立体开发, 是我国水土流失治理的思路之一, 要确保这一思路的贯彻, 就必须改变现有的治理资金运作方式, 在作好小流域生态环境综合治理规划的前提下, 设计跟着规划走, 资金跟着设计来。对重点治理区和小流域, 要从当地实际出发, 治理标准不能搞 一刀切 , 要本着治好一条算一条的原则, 逐年安排资金, 确保治理质量。4 2处理好工程措施、生物措施和耕作措施关系
在工程资金的构成上, 建议各治理区县根据划分三大措施的资金比重范围, 上报规划和作业设计以及相应的资金概算, 由上级主管部门审批。原则上, 在水土保持综合治理的三大措施中, 要进一步增加林草措施的比重, 凡是能够造林种草的地方, 都要尽可能地采取生物措施, 通过增加植被减少水土流失, 以此节省大量的资金, 加快治理速度。
绿色经济 生态经济75
西南山区生态建设中存在的问题及对策
王 胜
(重庆市北碚区 400000)
摘要 本文以重庆市北碚区为例, 针对当前生态环境建设工作中出现的一些问题, 通过对国家生态环境重点项目中国
家投资的效应分析, 认为现有的国家投资构成违背了我国国情, 客观上没有发挥出预期应有的引导、带动作用, 并就问题的症结提出了相应的对策和建议。
关键词 生态建设 国家投资 问题 对策1 研究动机
水土流失是我国的头号生态环境问题。我国已成为世界上水流失最为严重的国家之一, 几乎所有的大流域都存在严重的水土流失现象。据估计, 全世界每年有200亿t 土壤被冲刷掉, 而我国每年的土壤冲刷量就达50亿t, 占全球总量的四分之一, 由此每年毁掉的耕地约6万hm , 这其中还不包括贫瘠化土地。
日益严峻的形势引起中央和各界人士的关注, 从80年代中后期起, 国家开始大规模的对生态环境进行治理。应该指出的是, 作为生态环境建设的投资主体, 国家投入对防治水土流失起着至关重要的作用, 而目前关于水土保持和生态环境建设的研究多侧重于流失机理和治理技术方面, 对如何充分发挥资金的效用研究较少。本文试图以重庆市北碚区生态环境综合治理工程为例, 通过对现有的生态工程中国家资金安排方式对实际治理工作中所起作用的考察, 就存在问题提供一些对策。
2 北碚区生态环境综合治理工程概况2 1基本区情
北碚位于重庆西北, 嘉陵江下游, 全区幅员面积735km , 其中耕地2 10hm , 林地1 87 10hm , 森林覆盖率27 1%。北碚属亚热带季风气候, 年平均气温18 3 , 降水量1105mm 。地貌类型多样, 以丘陵为主, 兼有低山、深丘、沿江河谷等多种地貌类型, 最高海拨约1200m, 最低海拔175m 。全区积雨面积在10km 以上的河流共有8
2
4
2
2
4
2
2
条, 皆属嘉陵江支流。2 2水土流失现状
北碚自30年代由卢作孚先生设置峡防局起, 到抗战后期, 由于大量移民迁入, 毁林开荒、采石、办矿等破坏植被的现象日益突出, 陡坡垦殖现象严重。据区林业局统计, 到目前为止, 全区仅25 上的坡耕地就达2800hm , 15 25 的坡耕地达6866 67hm , 分别占耕地总面积9 83%和24 49%。
坡地特别是25 以上陡坡地的垦殖, 导致了严重的水土流失。1995年遥测数据显示(表1) , 全区水土流失面积513 6km , 已占幅员面积的68 2%, 土壤侵蚀模数为4556t/km a, 年流失量达到234 10t 。
表1 北碚区水土流失情况表 单位:km 2
轻度流失
占流失总面积的%
中度流失
强度流失
流失
面积
4
2
2
2
2
km 125 6173 9124 589 6513 6
24 533 924 217 5100
3 生态环境保护和治理情况
1998年, 北碚区被列入国家生态环境建设重点县(区) 。1999年9月, 重庆市生态办以渝计委农[1999]1306号文件下达了治理任务和资金安排计划。项目区位于北碚区境内国道212线两侧的底洞沟流域, 规划治理面积45km , 治理总资金为1780万元。
2
76生态经济 2001年第7期
表2 北碚区底洞沟流域生态环境综合治理计划执行情况 单位:hm 2、口、万元计 划面 积
资 金1259 0729 25160 [1**********]691
单 位投 入1 2000 1950 1950 1050 030 3260 376
实 际 完 成
面 积[***********]173541
资 金1077 816 14805630 361001360 3
单 位投 入1 9890 1490 1930 1050 030 2490 456
完成任务比重%51 77250 2501017166 3
坡 改 梯植 树 造 林退 耕 还 林封 山 育 林节 能 灶沼 气 池治理水土流失
[***********]3074500
截止2000年9月, 整个项目治理全面完成, 并以其 进度快、质量好、综合效益高, 引进业主创新机制与农业结构调整相结合, 走出了一条生态环境建设的新路子 。
3 1生态建设资金构成脱离国情, 抑制了治理速度
坡改梯工程计划安排资金和实际投入资金已分别占资金总量的72 5%和79 2%, 这就意味着以坡改梯为主的水土保持工程措施在整个生态工程中占有举足轻重的地位, 而这恰恰违背了我国水土流失治理的方针。坡改梯之所以不能成为生态建设的投资主体, 是由于生态建设资金构成脱离国情, 忽视了治理速度。最新资料表明:我国目前的水土流失面积达367万km 2, 占我国总面积的38 2%, 而且每年还以10000km 2的速度递增。坡改梯通过将坡地改为梯地, 的确能有效减少水土流失, 增加耕地面积。但不容忽视的是, 坡改梯的成本远远高于退耕还林、植树造林等生物措施的成本, 加之现在我们的治理资金同治理任务相比是严重不足, 尽管坡改梯具有诸多优点, 但其治理速度缓慢无疑是其最大的不足。以北碚区为例, 假设全部采用坡改梯的方式治理水土流失, 按现有重点治理的速度, 且不考虑每年新的流失, 理论上要达到完全治理的目标, 大约需要95年, 而且还必需保证资金不减。假如真是那样, 还谈什么 到2010年, 使长江、黄河等流, 建设初见成效, 人为水土流失恶化趋势得到基本遏制 !
由此可见, 现有的生态建设资金构成使得工程措施成为生态建设的重点, 而由于我国日趋严重的水土流失和相对严重不足的治理资金, 现有的生态建设资金构成已偏离我国实际, 一定程度上抑制了治理速度。
3 2工程受多种因素制约, 难以达到预期标准
保护生态环境、提高工程的生态效益应该自始自终贯彻到整个工程的建设中, 在坡改梯建设中, 少数单位为了建设而建设, 图方便省钱, 往往采取 炼山 的方式, 先将一个个的山头剃成光头, 然后开始放炮施工。其行为无疑是在制造新的水土流失。
客观上讲, 国家生态环境建设重点县(区) 综合治理工程同其他一些生态建设工程相比, 其治理标准有所提高, 但就实际而言, 仍然较低, 如果严格按照生态建设的技术来施工, 资金缺口将达到总资金的30%~50%。鉴于这种情况, 各地在实际操作中采取了一些简化的办法, 加之这些简化对整个工程仿佛也造成不了什么大的危害, 上级部门和工程监理部门也就默许了。例如:在坡改梯施工过程中, 按照规定, 必须先将表土铲起收集, 待对底土进行放炮平整后用表土覆盖, 以保持原有地力。但出于资金的考虑, 真正能做到的不多。此外, 在工程的用料上, 碎石作片石, 片石作块(63)
绿色经济 生态经济耗、审查生物资源的耗费和提高生物资源的利用水平等。
4 2 4把保护生物多样性的经济政策作为国际经济政策的有机组成
国际贸易对生物多样性的影响是很大的, 如国际濒危物种的贸易就使大象、犀牛等物种处于濒危的景况; 发达国家对发展中国家生物资源的需求, 如对木材等需求就导致了发展中国家森林资源的破坏; 对发展中国家农产品的需求也使发展中国家自然生境的丧失和生物资源的过度消耗。因此必须在国际范围内采取有效的政策措施, 促进生物资源的持续利用和生物多样性的保护。
4 2 5为生物多样性有效保护提供创新资金机制
保护资金的缺乏一直是制约生物多样性保护的一个关键问题。如在中国, 由于受财政资源的制约, 相当多的自然保护区利用保护的自然资源搞创收, 解决职工工资和费用开支问题, 因此难以发挥生物资源的保护功能。因此, 生物多样
63
性的有效保护需要创新的资金机制:首先, 政府需要转变观念, 不应该把生物多样性的保护当成一种负担, 应当把生物多样性的保护当成一种有长远高收益回报的投资; 其次, 在国际范围内, 促进发达国家、国际组织的民间机构建立保护生物多样性的资金机制和财源, 如GEF(全球环境保护基金) 就是一个很好例子。参考文献
[1]世界资源研究所、世界自然与自然资源保护同盟、联合国环境
规划署 全球生物多样性策略, 中国标准出版社, 1993[2]大卫 皮尔斯著、徐少辉等译 绿色经济的蓝图 获得全
球价值 北京师范大学出版社, 1997
[3]中国环境与发展国际合作委员会 保护中国的生物多样性
中国环境科学出版社, 1997
[4]陈昌笃等 中国生物多样性国情报告 中国环境科学出版
社, 1997
[5]大卫 皮尔斯著、初兆丰等译 绿色经济的蓝图 绿化世
界的经济 北京师范大学出版社, 1997
[6]杨朝飞 中国自然保护区建设管理:永恒的亚洲生命 首
届全球生物多样性论坛文集 中国环境科学出版社, 1999
(上接第76页) 没有同地区经济发展和农业结构调整有机结合, 经济效益不明显, 没有起到很好的示范效果。各地普遍存在为出形象而搞形象的现象, 忽视了建设坡改梯形象工程的本意是要通过工程形象鼓励山区群众改土和社会投资生态建设, 但就实际情况而言, 由于坡改梯耗资太大, 加之工程建设没有同小流域经济发展和农民脱贫治富很好地结合起来, 工程竣工后依旧是种玉米的种玉米, 栽红苕的栽红苕, 并没有见到明显的经济效益, 加之工程缺乏后续管护手段, 不少已建工程存在不同程度地损毁现象, 因此, 有不少老农认为坡改梯是劳民伤财的 花架子 工程。
3 3综合治理未能很好体现综合性
由于坡改梯是生态环境综合治理项目的重头戏, 也是各级验收的重点, 而其他象封育等项目相对较软, 验收弹性较大。因此, 一些地方在治理标准普遍较低的情况下, 仍不惜挤占其他工程项目资金用于坡改梯建设, 以期 一俊遮百丑 。这样一来, 其他工程项目由于治理资金已经捉襟见肘, 形同虚设, 综合治理最终还是走回
坡改梯的老路上, 综合治理这一条好经验没有得到很好贯彻。4 建议
4 1摆正规划、设计和资金的关系
小流域综合治理, 立体开发, 是我国水土流失治理的思路之一, 要确保这一思路的贯彻, 就必须改变现有的治理资金运作方式, 在作好小流域生态环境综合治理规划的前提下, 设计跟着规划走, 资金跟着设计来。对重点治理区和小流域, 要从当地实际出发, 治理标准不能搞 一刀切 , 要本着治好一条算一条的原则, 逐年安排资金, 确保治理质量。4 2处理好工程措施、生物措施和耕作措施关系
在工程资金的构成上, 建议各治理区县根据划分三大措施的资金比重范围, 上报规划和作业设计以及相应的资金概算, 由上级主管部门审批。原则上, 在水土保持综合治理的三大措施中, 要进一步增加林草措施的比重, 凡是能够造林种草的地方, 都要尽可能地采取生物措施, 通过增加植被减少水土流失, 以此节省大量的资金, 加快治理速度。