新中国农村土地政策的历史嬗变及评析
罗 艳
“三农”问题是中国现代化最严重的瓶颈，其核心是土地问题。土地是中国最稀缺的资源之一，更是农民赖以生存和发展的基础，是农民问题的核心。农村发展的许多问题都归结为土地问题。事实上，中国自古就是一个农业大国，农村土地制度与中国农业生产力和社会政治经济形势变化有着密不可分的关系。土地制度也一直是中国共产党在各个阶段的一项根本制度。革命阶段如此，建国60年来，也未发生根本转变。60年来，党和政府根据革命和建设的需要，对农村土地政策进行了四次大规模的调整，概括起来，经历了“分-合-分-合”四个阶段。
第一阶段：继续土地改革，实现“耕者有其田”
这个阶段大致从新中国成立到50年代中期。显著特点是“分”，也就是继续进行土地改革。标志是《中华人民共和国土地改革法》的颁布和实施。
“没收地主土地归农民所有，消灭封建剥削制度”，是新民主主义革命的三大经济纲领之一。彻底废除封建土地制度，实现“耕者有其田”，也是新民主主义革命的中心内容之一。在新中国成立前夕，中国共产党已经在11900万农业人口（总人口13400万）的老解放区完成或基本上完成了土地革命。到中华人民共和国成立时，还有大约29000万农业人口（总人口约33600万）的新解放区还没有进行土地改革[1]。因此，新中国成立后，继续完成广大新解放区的土地改革，解放农村生产力，快速恢复国民经济就理所当然地成为了中国共产党和新生政权的首要任务。
1950年6月28日，经过广泛征求意见和多次修改，中央人民政府委员会通过了由中共中央起草的《中华人民共和国土地改革法》，并于30日，中央人民政府主席毛泽东发布命令公布施行。《中华人民共和国土地改革法》总结了以往土地改革的经验教训，在1947年10月全国土地会议通过的《中国土地法大纲》集成上修改制定而成。其变化主要有以下几个方面：一、改变了没收地主一切财产的办法，《土地改革法》第二条规定：“没收地主的土地、耕畜、农具、多余的粮食及其在农村中多余的房屋。但地主的其他财产不予没收。”二、保持富农经济政策。不再使用“平分土地”的口号，明确提出“保护中农（包括富裕中农在内）的土地及其他财产”和“保护富农所有自耕和雇人耕种的土地及其他财产”。三、
增加了划出一部分土地收归国有，“作为一县或数县范围内的农事试验场或国营示范农场之用”。四、规定不没收、不分散使用进步设备耕种和技术性经营的农地政策，“使用机器耕种或有其他进步设备的农田、苗圃、农事试验场及有技术性的大竹园、大果园、大茶山、大桐山、大桑田、大牧场等，由原经营者继续经营，不得分散 。”等。
尽管与之前中共的历次土改有很大的不同，但是基本精神没有改变。《土地改革法》开篇开宗明义第一条规定：“除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制，借以解放农村生产力，发展农业生产，为新中国的工业化开辟道路。”
在此精神的指引下，从1950年到1953年春在全国范围内掀起了轰轰烈烈的土地改革运动，农民无偿分得土地和生产资料，新中国彻底废除了延续几千年的封建地主土地私有制，实现了农民土地所有制。到1953年春，除中共中央决定不进行土地改革的一些少数民族地区外，中国内地的土地改革已经宣告完成。短短三年时间，就使3亿多无地和少地的贫苦农民获得了7亿多亩土地，被免除了350亿公斤的粮食地租[2]。更重要的是,通过土地改革彻底摧毁了封建制度的基础即地主阶级的土地所有制，挖掉了民族贫困落后的一条重要病根，农村生产力得到解放，有力地促进了农业经济和整个国民经济的恢复和发展。同时也极大地调动了农民革命和生产的积极性,进一步巩固了工农联盟和人民民主专政,为实现国家工业化和农业的社会主义改造创造了有利条件。这次土地改革运动是我国历史上规模最大，也是历次土改运动中搞得最好的一次,是一个伟大的历史性胜利。 在这一时期，农民不仅获得了土地，而且对拥有的土地“有权自由经营、买卖和出租”。(《土地改革法》第30条)可以说，新中国颁布的《中华人民共和国土地改革法》真正赋予了农民对于土地流转的权利。可以说，在新中国成立之初，采取“分”的政策是很有必要的。刚刚从革命中走来的农民实现了梦寐以求的愿望，那就是拥有自己的土地。中共的这一举措，对充分调动农民的积极性，投入新中国的经济建设中具有积极地推动作用。
但是这一政策在实行中遇到了一些问题。第一，建立农民土地所有制后，由于一些系统的管理措施和管理理论的缺乏，造成土改后期大量的土地买卖。从历史的经验来看，由于各种因素的综合影响，其最终结果难免会出现土地集中化的趋势！这和土地改革的初衷显然不符，常此以往，势必重蹈历史的循环覆辙。第二，国家对农村基本建设项目和社会化服务设备与组织建设方面的投资不够，从
而使小农经济抵御自然灾害的能力较低。第三，农民土地所有制的分散性无法适应社会主义大规模经济建设的要求。据相关统计显示，1955年国家统计局对25个省16000个农户的调查结果显示，1954年的各类农户粮食商品率为25.7%，其中贫农为22.1%，中农为25.2%，富农为43.1%，这对于一个正在迅速工业化的国家来说是一个严重的约束。这些问题的出现和一时找不到合理解决的方法，加之，国内政治、经济形式的变化以及党的领导人对农民的自发资本主义倾向的认识，最终注定了这一制度的短命性。
第二阶段：从农业合作化运动到人民公社，土地集体所有
这一阶段从上个世纪50年代中期开始直到改革开放之前，其特点可以概括为“合”。实际上农业合作化运动从1953年就开始了。随着土地改革的完成和国民经济的迅速恢复，党在过渡时期的总路线和总任务被提了出来。而私人所有、小农经营方式的局限性和生产技术的落后，很快就显示出了与迅速工业化战略及农业生产资料的社会主义改造要求格格不入了。加上，一些农民也在生产中切实认识到个体的薄弱，自觉组成了合作组形式也得到了中央的认可。因此，农村土地政策的再次变革被提上了日程。
1953年10月到11月，中央农村工作部召开第三次全国互助合作会议。会议期间，毛泽东两次约见中央农村工作部负责人，专门谈了对农业合作化的认识。毛泽东说：“个体农民，增产有限，必须发展互助合作。……资本主义道路，也可增产，但时间要长，而且是痛苦的道路”，“不靠社会主义，想从小农经济做文章，靠在个体经济基础上行小惠，而希望大增长粮食，解决粮食问题，解决国计民生的大计，那真是„难矣哉‟！”[3]该年年底，中共中央通过《关于农业生产合作社的决议》。《决议》总结了初级社的十大优点，还要求到1954年秋，合作社应该由1953年的1.4万发展到3.5万个，即翻一倍半[4]。接着1955年又通过了《农业生产合作社示范章程》、1958年的《中共中央在农村建立人民公社的决议》，1962年又通过《关于改变农村人民公社基本核算单位问题的指示》等一系列决议，对农业合作化和农村人民公社化土地制度进行了明确规定。 农业合作化过程分为三个阶段：一是互助组，包括临时互助组和常年互助组两种形式；二是初级农业合作社，其特点是开始对土地实行统一经营。农民虽然还拥有土地的所有权，但使用权已归农业生产合作社，农民以土地入股，在年终分配时，农民按股分红，其比例约占分配总额的30%，按劳动数量和质量分配总额占70%；三是高级合作社，高级社取消土地分红，每个合作社的报酬分配，主
要按劳动数量和质量决定。
可以说，初期党和政府引导以及发展农业合作化运动是合理并有成效的。从半社会主义性质的初级合作社到完全社会主义性质的高级合作社。高级社比起初级社具有更大的优越性:它可以实现按计划的农田水利基本建设,可以在互相吸取经验的基础上，极大提高耕作技术；同时随着公共积累的不断提高，扩大再生产的能力大大提高；而按劳分配制度的实行,更加充分调动了农民劳动的积极性，党中央制定的发展也是“必须采用说服、示范和国家援助的方法使农民自愿联合起来”。其方针是“积极领导，稳步前进”[5]。这个政策制定的初衷和政策本身并没有什么大的问题。但是在实行过程中，“冒进”的思想不断滋长蔓延，合作社数量猛增，到1954年春，合作社已经增加到10万个，到1954年秋收前，又新建了12个合作社，结果合作社的数量比1953年增加了15倍，大大突破了原定计划[6]。
1958年，中共中央和毛泽东为了改变中国农村的贫穷落后面貌，加速我国农村社会主义建设的步伐，在发动“大跃进”的同时，发动了人民公社化运动。人民公社的主要特点是“一大二公”和“政社合一”。人民公社主要是通过农业生产合作社的合并建立起来。生产队的规模相当于初级合作社，大队则相当于高级合作社。生产队对土地实行集中劳动，集体经营，“产品按需分配”，取消按劳分配原则。这些政策内容以法律的形式对农业生产合作社集体经济和“三级所有，队为基础”的人民公社体制加以确定，使农村的土地所有制关系最终由农民土地私有制转变为集体所有制，又过渡到全民所有制。 人民公社化运动基本上是按照行政命令方式进行的无偿合并和调动，结果不仅使农村土地制度在所有权和使用权上进一步集中，权责利严重脱节，而且由于公社的公权力过分集中，急于实现两个过渡，助长了贫富拉平、分配上的平均主义、无偿调拨生产资料的“一平二调”、“共产风”，破坏了等价交换原则，严重侵犯了集体和群众的利益，挫伤了农民的生产积极性，造成严重的经济困难。再加上这一时期的大跃进运动、大炼钢铁，对于土地的破坏相当严重，造成了土地经济关系的严重扭曲，农业生产的严重滑坡，粮食大量减产，粮食供应关系严重恶化。1957—1978年的20年间，农民纯收入由87.6元增加到133.6元，年平均增长不到3元，而且几乎全面来自于集体分配收入。粮食总产量也在1958年后一直减产，直到1966年才恢复到1958年的水平[7]。到20世纪70年代后期，农业已经成为国民经济中最薄弱的环节，农民口粮人均在300斤以下，连吃饱肚子都不可能。全国有近1/4的生产队年人均分配
在40元以下，有2.5亿人吃不饱饭。1977年，平均一个大队的公积金不到1万元，买不上一部中型拖拉机，甚至于简单的再生产都难以维持[8]。
第三阶段：家庭联产承包责任制，土地集体所有家庭经营
这一阶段从1978年改革开放一直到21世纪初年。其特点就是家庭联产承包责任制的实行，由于是家庭经营，也可以把它概括为“分”。人民公社化的经济体制和管理体制，由于高度集权，农民失去了生产积极性，农业和农村发展迟滞、缓慢，长期处于徘徊局面，致使农村经济多数处于崩溃边缘。其间一些地区虽曾出现过几次“包产到户”农业生产责任制的尝试，但每次都被否定于萌芽之际。僵化的管理体制和与之相适应的“左”的政策，在很大程度上压抑了农民的积极性、主动性和创造性。我国农村经济体制和管理体制期盼着一个大的变化。
十一届三中全会实现了建国以来党的历史上和共和国历史上具有深远意义的伟大转折，从根本上冲破了长期“左”倾错误的束缚,为我国农村体制改革指明了前进的方向。这次会议制定了《关于加快农业发展若干问题的决定(草案)》和《农村人民公社工作条例(试行草案)》两个重要文件,开始纠正农村工作中的“左”的错误,并决定提高农产品价格,放宽农村政策,尊重生产队的自主权,减轻农民负担,鼓励和支持农村搞家庭副业,建立农业生产责任制,特别是允许包工到作业组,联系产量计算报酬,实行超产奖励。
十一届三中全会确立的解放思想、实事求是的精神大大鼓舞了全国各地的干部和农民,从安徽、四川开始的农村改革迅速发展起来，而且包工到组和包产到组成为农村生产责任制最初的普遍形式。1980年5月31日,邓小平发表《关于农村政策问题》的谈话，指出“农村政策放宽以后，一些适宜搞包产到户的地方搞了包产到户，效果很好，变化很快”，“现在有些干部，对于怎样适合本地情况，多搞一些经济收益大、群众得实惠的东西,还是考虑不多,仍然是按老框框办事,思想很不解放”[9]。根据邓小平的意见，中央、各省、国家农委分别组织工作组到农村调查。在此基础上，中共中央在9月召开省、市、自治区党委第一书记座谈会,讨论农业生产责任制问题,并形成了座谈会纪要，即《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》，中共中央以1980年75号文件下发。文件提出，加强和完善农业生产责任制,在不同地方、不同社队，要根据实际情况，采取各种不同的形式，不可拘泥于一种模式，搞一刀切。文件肯定了包产到户的社会主义性质，规定在边远山区和贫困落后地区，长期“吃饭靠返销，生产靠贷款，生活靠救济”的生产队，群众要求包产到户的，应当支持群众的要求，可以包产到
户，也可以包干到户，在一个较长时间内得到稳定。认为这是发展生产、解决温饱问题的一种必要措施。这是中国共产党在理论上的一次重大突破，也是观念上、政策上的一个突破，对于统一人们的思想、加速农村体制改革起到了推动作用，使家庭联产承包责任制从自发和初步推行阶段进入到大发展阶段。
1982年到1986年连续五个“1号文件”，从理论上说明了“包产到户”和“包干到户”都是“社会主义生产责任制”，从而最终确立了家庭联产承包责任制的基本框架。1982年1月1日，中共中央批转了《全国农村工作会议纪要》，指出：目前实行的各种责任制，都是社会主义集体经济的生产责任制，不论采取什么形式,只要群众不要求改变,就不要变动。包干到户基本上是分户经营，自负盈亏，但是它建立在土地公有制基础上，由集体统一管理和使用土地、大型农机具和水利设施，接受国家的计划指导，有一定的公共提留，在统一规划下进行农业基本建设。因此，它不同于合作化以前的小私有的个体经济，而是社会主义农业经济的组成部分。坚持土地等基本生产资料公有制和生产责任制长期不变。中国农村经济改革兴起之后，党中央尊重农民群众在改革中的首创精神，不断总结经验，制定政策。
推动改革的深入，加快农业的发展。1982年9月，中共“十二大”明确指出，近几年在农村建立的多种形式的生产责任制，进一步解放了生产力，必须长期坚持下去，只能在总结群众实践经验的基础上逐步加以完善，决不能违背群众的意愿轻率变动，更不能走回头路。对以包干到户为主要形式的农业生产责任制给予充分肯定，双包责任制进一步推广和完善，使“政社合一”的人民公社体制随之废除。
1983年1月2日，中共中央印发《关于当前农村经济政策的若干问题》的文件，进一步肯定了家庭联产承包责任制，指出稳定和完善农业生产责任制是当前农村工作的主要任务，认为这种分散经营和统一经营相结合的经营方式具有广泛的适用性，要求全面推行家庭联产承包责任制。文件下发后，在很短的时间内,实行包干到户的农户就达到农户总数的95%以上。在稳定与发展农业生产责任制的基础上,农村经济体制改革不断深化。1984年1月1日，中共中央又发出《关于1984年农村工作的通知》，提出1984年农村工作的重点，就是在稳定和完善生产责任制的基础上，提高生产力水平，疏通流通渠道，发展商品生产。并对农村政策作了一些具体规定，土地承包期延长到15年以上。到1993年，又提出再延长30年不变，到1998年更明确地提出赋予农民长期而有保障的土地使用权，并通
过2003年的《农村土地承包法》肯定下来，以法律的形式保障土地使用权，这对于稳定农民的经济预期，增加对土地的投入，最大限度地提高土地生产率发挥了重要作用。
家庭联产承包责任制以其强大的优越性迅速普及到各地农村。到1983年底，98%左右的基本核算单位都实行了包干到户，家庭承包经营的土地面积占耕地总面积的97%左右，实现了土地所有权与使用权的分离。这种模式在保证农地集体所有权的基础上保证了农户的独立经营权，并对农村土地的经营收益分配关系进行了调整，“交足国家的，留够集体的，剩下的都是自己的”。并且在其后的二、三十年内成为农村土地的基本制度。当然，这次土地改革的意义也是十分深远的，它在生产、分配、交换、消费等各方面实现了农村经济体制和生产关系的重大调整，一方面它促进了中国农业的快速发展，使 得1980—1984年中国农业总要素提高了20个百分点，占同期种植业增长38个百分点的一半以上，被世人称为农业发展史上的“奇迹”；另一方面又引发了国民经济持续20年的高速增长。 家庭联产承包责任制的实行，在所有制不变的情况下，经营权归农民家庭，这对于中国农村土地制度来说是一个伟大的创举，其意义和功用怎么评价都不为过。它的成功之处在于，第一，政策在制定和施行过程中采取了一种渐进式方略。在确定家庭承包制的过程中，先是规定在集体内部进行分业、联产计酬，然后实行“双包”责任制，最后是联系最终利益分配的家庭经营。这样就使各项具体政策在执行中避免了以往历次土地改革中因急于求成而引发的各种矛盾和震荡，达到了土地关系的逐步完善和协调化，使土地经济要素和商品经济发展与市场波动性变化的动态同步化了。第二，在土地政策制定和执行中采取了差别化的方略，允许和鼓励各地因地制宜，在家庭承包制的基本制度下，在土地使用权上衍生出不同的制度创新。第三，提倡试验推广的制度变迁方式。比如1993年的“增人不增地、减人不减地”的政策，以及之后陆续有的地方实行的规模经营的制度安排或股份制的农地制度，就显示出这一制度的弹性。
第四阶段：土地流转：集体所有性质不变
这一阶段是从新的世纪开始一直到现在以及将来的某个时段。土地流转是针对家庭联产承包责任制在施行中的缺陷并适应规模经营适时提出的一项政策，我们不妨把它简单地概括为“合”。2003年以后，土地流转的话题就引起了各方注意。以家庭联产承包责任制为主体的统分结合的双层经营体制作为一种制度创新，其优越性和所起的作用是显而易见的。但是在相关政策的制定和实施上也还
存在着一定的缺陷。
首先，政策规定的土地产权关系比较混乱，产权结构扭曲化，缺乏法律保护。虽然已经明确规定土地集体所有，但对“集体”的界定不明确。《民法通则》规定农村土地归村行政组织所有，而《土地管理法》又规定农村土地归村合作经济组织所有，以后的文件又提出土地归社区合作经济组织所有，而且土地所有权表面上归集体所有，但实际上是农民在独立使用。可是农民在土地处置权上又受到国家和集体的干预，缺乏自主性，严重影响了农户对土地的投入、资源要素的流动以及优化配置，国家宏观调控很难起到效果。结果造成农村土地产权上的多重主体，即作为法律所有者的集体、实际上履行所有权职能的国家和实际上占有土地并使用土地的农户的情况。土地所有权关系的混乱，造成土地使用权的极度膨胀和土地所有权的弱化，使土地使用权和土地所有权的经济关系有时显得虚无缥缈。
其次，土地使用缺乏有效的规范流转机制，土地要素市场发育缓慢。建国后农村一直实行无偿的土地分配和使用政策，这种制度在建国初期是无可非议的必然选择，而在建立了社会主义公有制后60年的今天，仍然实行土地的无偿使用制度，在一定程度上否定了土地的商品属性和稀有性，导致土地流转只是一种低层次的双向流转，高层次的单项流转很少。
再次，由于土地的集体所有特性，致使某些地方官员漠视国家相关法律法规，非法出卖土地，甚至和相关商人勾结谋取利益。尤其是在工业化和城市化进程急速加快的情况下，失地农民很多沦为“三无”人员。这种情况在一些偏远地区的中小县城很是普遍。
最后，家庭经营无法适应工业化和城市化进程越来越快的中国社会，而这一制度是缺乏建立农民相关组织的有关政策，包括维护农民权利的相关组织。一般来说，农民组织制度和土地产权制度和市场流转制度一起构成土地制度体系。单个家庭无法抵御大的自然灾害，也无法形成规模经营。而自组织的缺乏，又使得当农民的权利受到侵犯时，不知道或找不到合适的维护权利的方式。大量的非法土地买卖、出租和转让、抵押和入股，耕地被征收等侵犯农民利益的事情时有发生。而且国家的法律、政策和制度经常有自我矛盾的地方。虽然家庭联产承包责任制是一个具有极大权威的制度，有时候甚至可以突破法律法规的约束，甚至有时候可以直接导致法律法规的修改，从而形成以土地政策为中心的土地制度和法律体系。但是政策本身根本代替不了具有法律意义上的制度功效。这就必然会导
致政策多变，使得土地制度和土地法的职能丧失，造成农民缺乏稳定感。 但是，毕竟家庭联产承包责任制是一个有弹性的制度。在集体所有制不变的情况下，很多政策可以灵活变动以适应不断变化的经济形势。
2003年实施的《农村土地承包法》就已经从法律层面体现了对于合法土地承包经营权的保护。该法中规定，通过家庭承包取得的土地承包经营权，可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。而这部法律的颁布，被人称作中国土地制度的第三次创新。
2005年7月，广东省政府发出《广东省集体建设用地使用权流转管理办法(草案)》明确农村集体建设用地使用权可于2005年10月1日起上市流转。这意味着广东全省包括农村的经营性用地全部走向市场，并可以通过招标、拍卖、挂牌和上网竞价四种方式进行“阳光交易”，此《管理办法》意味着农村土地使用权流转进入了市场化的阶段。这是广东农村集体用地管理制度的重大创新突破，同时更是中国农村土地流转制度的创新突破。
2008年10月9日到12日，十七届三中全会在北京召开。会议审议通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，中国改革的发力点再次聚焦农村土地制度。全会公报称，要稳定和完善农村基本经营制度、健全严格规范的农村土地管理制度。《决定》指出，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。文件提到，有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。这一举措能够调动农民对土地投入的热情，让农民有效分享土地市场化的收益，同时也会让更多的农民从土地上释放出来，进入城市，加速城市化进程的发展。
对于土地流转将要带来的巨大生机和迸发出的活力正在一点点释放出来。但是，当前社会上对土地流转也存在一些流行的误解，需要阐明。
第一，土地流转不是土地私有化，土地集体所有的性质不变。胡锦涛总书记在2008年9月30日与小岗村民座谈时谈到土地流转时强调，以家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制是党的农村政策的基础，不仅现有土地承包关系要保持稳定并长久不变，还要赋予更加充分而有保障的土地承包经营权。同时，要根据农民的意愿，允许农民以多种形式流转土地承包经营权，发展适度规模经营。总书记在谈到土地流转时，反复提到的是土地承包经营，即农民向集体承包，
土地仍然是国有。土地流转，只不过是进一步改善土地承包的办法和途径，让农民所承包的土地更加适合农村改革发展的实际，更有利于实现农民的利益，而不是“土地私有化”。在中国，不搞土地私有化符合中国国情，是中国特色社会主义道路必然的原则要求。通观中国历史，由于土地私有化，最终必然造成土地集中，这和社会主义最终的共同富裕背道而驰。而且通过此次金融危机，也让我们对这一点更加深了理解。当广大外出务工农民因为种种原因找不到工作回到家乡时，它还有土地可以耕种，就可以解决吃饭问题，不至于引起大的社会动乱。 第二，土地流转必须要保护农民利益。2009年中央一号文件《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》强调：“建立健全土地承包经营权流转市场。土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。坚持依法自愿有偿原则，尊重农民的土地流转主体地位，任何组织和个人不得强迫流转，也不能妨碍自主流转。”如何保护农民利益，有两个方面工作显得尤为急迫，其一是对集体所有土地的所有权进一步界定清楚，做好集体土地所有权确权登记颁证工作，将权属落实到法定行使所有权的集体组织，并且保障其权益。目前我国集体土地所有权的确权登记颁证工作已进行过半，将在第二次土地调查中全面查清集体土地所有权状况。国土资源部要求，征收农民集体所有土地，在办理征地手续之前，必须完成集体土地所有权登记；进入有形市场流转的土地，必须经过确权登记，做到产权明晰，没有纠纷。其二，要稳定开展土地承包经营权登记试点，把承包地块的面积、空间位置和权属证书落实到农户，严禁借机调整承包关系，坚决禁止和纠正违法收回农民承包土地的行为。
第三，土地承包经营权将更有保障。上个世纪80年代初期，中央规定土地承包期为15年。1993年中央作出决定，原定的土地承包期到期后，再延长30年不变。去年颁布的物权法再度明确承包期届满，可以继续承包。现在，总书记的讲话再明白不过地告诉我们，农民的土地承包经营权将更充分，更有保障。土地的承包权关系到农民的生存，是农村最大的民生问题。总书记的讲话和十七届三中全会将进一步推进农村土地改革，完善土地制度。这是一项顺应时代发展要求、顺应民心民意的改革举措，体现了科学发展理念。
第四，土地流转要尊重农民话语权。许多农民对土地流转感到茫然，一是不熟悉法律政策，二是无法预知土地增值效应，因此不敢把土地承包经营权流转出去，使得流转率较低。比如在经济发达的一些地方，有农民与企业签订了土地承
包经营权流转合同，按当时的土地产出效益为基数确立了补偿标准。但随着土地不断增值，而农民不能分享土地增值的收益，往往引发纠纷，甚至发生严重的冲突。农民在流转过程中基本上是弱者，他们缺乏必要的合同法知识，缺少对土地升值的预见性，甚至缺少话语权。因此，我们要完善土地流转制度，提供多种流转方式供农民选择。一方面要尊重农民意愿，尊重农民话语权；另一方面要合理评估土地价值，增强合同的科学性、严肃性，既保证农民能够分享土地增值的收益，又能保证土地转让期间的稳定，发挥土地规模经营的效果。
第五，土地流转必须尊重农民意愿。胡锦涛总书记的讲话已经说的很明白了。土地流转不能强迫农民接受。现在有个别地方采取强制手段强迫农民转让土地承包经营权，甚至随意改变土地用途，这应该引起各级政府的高度重视。中央应当重申土地承包经营权流转不能改变土地所有性质，不能改变土地用途。操之过急，从来就是适得其反。形式主义从来就没有能解决过问题。
参考文献：
[1][6][8]武力、郑有贵主编：《解决“三农”问题之路》，中国经济出版社2004年版，第278、347页。
[2]陈方南：《新中国农村土地政策评析》，《学习与探索》，2006年第4期。
[3]黄道霞等：《建国以来农村合作化史料汇编》，中共党史出版社1999年版，第168-169页。
[4][5]《农业集体化重要文件汇编（上）》，中共中央党校出版社1982年版，第215-227页。
[7]中华人民共和国农业部：《中国农村40年》，中原农民出版社1989年版，第131页。
[9]《邓小平文选》，第二卷，人民出版社1993年版。
（本文作者中共北京市昌平区委党校讲师、历史学博士）
新中国农村土地政策的历史嬗变及评析
罗 艳
“三农”问题是中国现代化最严重的瓶颈，其核心是土地问题。土地是中国最稀缺的资源之一，更是农民赖以生存和发展的基础，是农民问题的核心。农村发展的许多问题都归结为土地问题。事实上，中国自古就是一个农业大国，农村土地制度与中国农业生产力和社会政治经济形势变化有着密不可分的关系。土地制度也一直是中国共产党在各个阶段的一项根本制度。革命阶段如此，建国60年来，也未发生根本转变。60年来，党和政府根据革命和建设的需要，对农村土地政策进行了四次大规模的调整，概括起来，经历了“分-合-分-合”四个阶段。
第一阶段：继续土地改革，实现“耕者有其田”
这个阶段大致从新中国成立到50年代中期。显著特点是“分”，也就是继续进行土地改革。标志是《中华人民共和国土地改革法》的颁布和实施。
“没收地主土地归农民所有，消灭封建剥削制度”，是新民主主义革命的三大经济纲领之一。彻底废除封建土地制度，实现“耕者有其田”，也是新民主主义革命的中心内容之一。在新中国成立前夕，中国共产党已经在11900万农业人口（总人口13400万）的老解放区完成或基本上完成了土地革命。到中华人民共和国成立时，还有大约29000万农业人口（总人口约33600万）的新解放区还没有进行土地改革[1]。因此，新中国成立后，继续完成广大新解放区的土地改革，解放农村生产力，快速恢复国民经济就理所当然地成为了中国共产党和新生政权的首要任务。
1950年6月28日，经过广泛征求意见和多次修改，中央人民政府委员会通过了由中共中央起草的《中华人民共和国土地改革法》，并于30日，中央人民政府主席毛泽东发布命令公布施行。《中华人民共和国土地改革法》总结了以往土地改革的经验教训，在1947年10月全国土地会议通过的《中国土地法大纲》集成上修改制定而成。其变化主要有以下几个方面：一、改变了没收地主一切财产的办法，《土地改革法》第二条规定：“没收地主的土地、耕畜、农具、多余的粮食及其在农村中多余的房屋。但地主的其他财产不予没收。”二、保持富农经济政策。不再使用“平分土地”的口号，明确提出“保护中农（包括富裕中农在内）的土地及其他财产”和“保护富农所有自耕和雇人耕种的土地及其他财产”。三、
增加了划出一部分土地收归国有，“作为一县或数县范围内的农事试验场或国营示范农场之用”。四、规定不没收、不分散使用进步设备耕种和技术性经营的农地政策，“使用机器耕种或有其他进步设备的农田、苗圃、农事试验场及有技术性的大竹园、大果园、大茶山、大桐山、大桑田、大牧场等，由原经营者继续经营，不得分散 。”等。
尽管与之前中共的历次土改有很大的不同，但是基本精神没有改变。《土地改革法》开篇开宗明义第一条规定：“除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制，借以解放农村生产力，发展农业生产，为新中国的工业化开辟道路。”
在此精神的指引下，从1950年到1953年春在全国范围内掀起了轰轰烈烈的土地改革运动，农民无偿分得土地和生产资料，新中国彻底废除了延续几千年的封建地主土地私有制，实现了农民土地所有制。到1953年春，除中共中央决定不进行土地改革的一些少数民族地区外，中国内地的土地改革已经宣告完成。短短三年时间，就使3亿多无地和少地的贫苦农民获得了7亿多亩土地，被免除了350亿公斤的粮食地租[2]。更重要的是,通过土地改革彻底摧毁了封建制度的基础即地主阶级的土地所有制，挖掉了民族贫困落后的一条重要病根，农村生产力得到解放，有力地促进了农业经济和整个国民经济的恢复和发展。同时也极大地调动了农民革命和生产的积极性,进一步巩固了工农联盟和人民民主专政,为实现国家工业化和农业的社会主义改造创造了有利条件。这次土地改革运动是我国历史上规模最大，也是历次土改运动中搞得最好的一次,是一个伟大的历史性胜利。 在这一时期，农民不仅获得了土地，而且对拥有的土地“有权自由经营、买卖和出租”。(《土地改革法》第30条)可以说，新中国颁布的《中华人民共和国土地改革法》真正赋予了农民对于土地流转的权利。可以说，在新中国成立之初，采取“分”的政策是很有必要的。刚刚从革命中走来的农民实现了梦寐以求的愿望，那就是拥有自己的土地。中共的这一举措，对充分调动农民的积极性，投入新中国的经济建设中具有积极地推动作用。
但是这一政策在实行中遇到了一些问题。第一，建立农民土地所有制后，由于一些系统的管理措施和管理理论的缺乏，造成土改后期大量的土地买卖。从历史的经验来看，由于各种因素的综合影响，其最终结果难免会出现土地集中化的趋势！这和土地改革的初衷显然不符，常此以往，势必重蹈历史的循环覆辙。第二，国家对农村基本建设项目和社会化服务设备与组织建设方面的投资不够，从
而使小农经济抵御自然灾害的能力较低。第三，农民土地所有制的分散性无法适应社会主义大规模经济建设的要求。据相关统计显示，1955年国家统计局对25个省16000个农户的调查结果显示，1954年的各类农户粮食商品率为25.7%，其中贫农为22.1%，中农为25.2%，富农为43.1%，这对于一个正在迅速工业化的国家来说是一个严重的约束。这些问题的出现和一时找不到合理解决的方法，加之，国内政治、经济形式的变化以及党的领导人对农民的自发资本主义倾向的认识，最终注定了这一制度的短命性。
第二阶段：从农业合作化运动到人民公社，土地集体所有
这一阶段从上个世纪50年代中期开始直到改革开放之前，其特点可以概括为“合”。实际上农业合作化运动从1953年就开始了。随着土地改革的完成和国民经济的迅速恢复，党在过渡时期的总路线和总任务被提了出来。而私人所有、小农经营方式的局限性和生产技术的落后，很快就显示出了与迅速工业化战略及农业生产资料的社会主义改造要求格格不入了。加上，一些农民也在生产中切实认识到个体的薄弱，自觉组成了合作组形式也得到了中央的认可。因此，农村土地政策的再次变革被提上了日程。
1953年10月到11月，中央农村工作部召开第三次全国互助合作会议。会议期间，毛泽东两次约见中央农村工作部负责人，专门谈了对农业合作化的认识。毛泽东说：“个体农民，增产有限，必须发展互助合作。……资本主义道路，也可增产，但时间要长，而且是痛苦的道路”，“不靠社会主义，想从小农经济做文章，靠在个体经济基础上行小惠，而希望大增长粮食，解决粮食问题，解决国计民生的大计，那真是„难矣哉‟！”[3]该年年底，中共中央通过《关于农业生产合作社的决议》。《决议》总结了初级社的十大优点，还要求到1954年秋，合作社应该由1953年的1.4万发展到3.5万个，即翻一倍半[4]。接着1955年又通过了《农业生产合作社示范章程》、1958年的《中共中央在农村建立人民公社的决议》，1962年又通过《关于改变农村人民公社基本核算单位问题的指示》等一系列决议，对农业合作化和农村人民公社化土地制度进行了明确规定。 农业合作化过程分为三个阶段：一是互助组，包括临时互助组和常年互助组两种形式；二是初级农业合作社，其特点是开始对土地实行统一经营。农民虽然还拥有土地的所有权，但使用权已归农业生产合作社，农民以土地入股，在年终分配时，农民按股分红，其比例约占分配总额的30%，按劳动数量和质量分配总额占70%；三是高级合作社，高级社取消土地分红，每个合作社的报酬分配，主
要按劳动数量和质量决定。
可以说，初期党和政府引导以及发展农业合作化运动是合理并有成效的。从半社会主义性质的初级合作社到完全社会主义性质的高级合作社。高级社比起初级社具有更大的优越性:它可以实现按计划的农田水利基本建设,可以在互相吸取经验的基础上，极大提高耕作技术；同时随着公共积累的不断提高，扩大再生产的能力大大提高；而按劳分配制度的实行,更加充分调动了农民劳动的积极性，党中央制定的发展也是“必须采用说服、示范和国家援助的方法使农民自愿联合起来”。其方针是“积极领导，稳步前进”[5]。这个政策制定的初衷和政策本身并没有什么大的问题。但是在实行过程中，“冒进”的思想不断滋长蔓延，合作社数量猛增，到1954年春，合作社已经增加到10万个，到1954年秋收前，又新建了12个合作社，结果合作社的数量比1953年增加了15倍，大大突破了原定计划[6]。
1958年，中共中央和毛泽东为了改变中国农村的贫穷落后面貌，加速我国农村社会主义建设的步伐，在发动“大跃进”的同时，发动了人民公社化运动。人民公社的主要特点是“一大二公”和“政社合一”。人民公社主要是通过农业生产合作社的合并建立起来。生产队的规模相当于初级合作社，大队则相当于高级合作社。生产队对土地实行集中劳动，集体经营，“产品按需分配”，取消按劳分配原则。这些政策内容以法律的形式对农业生产合作社集体经济和“三级所有，队为基础”的人民公社体制加以确定，使农村的土地所有制关系最终由农民土地私有制转变为集体所有制，又过渡到全民所有制。 人民公社化运动基本上是按照行政命令方式进行的无偿合并和调动，结果不仅使农村土地制度在所有权和使用权上进一步集中，权责利严重脱节，而且由于公社的公权力过分集中，急于实现两个过渡，助长了贫富拉平、分配上的平均主义、无偿调拨生产资料的“一平二调”、“共产风”，破坏了等价交换原则，严重侵犯了集体和群众的利益，挫伤了农民的生产积极性，造成严重的经济困难。再加上这一时期的大跃进运动、大炼钢铁，对于土地的破坏相当严重，造成了土地经济关系的严重扭曲，农业生产的严重滑坡，粮食大量减产，粮食供应关系严重恶化。1957—1978年的20年间，农民纯收入由87.6元增加到133.6元，年平均增长不到3元，而且几乎全面来自于集体分配收入。粮食总产量也在1958年后一直减产，直到1966年才恢复到1958年的水平[7]。到20世纪70年代后期，农业已经成为国民经济中最薄弱的环节，农民口粮人均在300斤以下，连吃饱肚子都不可能。全国有近1/4的生产队年人均分配
在40元以下，有2.5亿人吃不饱饭。1977年，平均一个大队的公积金不到1万元，买不上一部中型拖拉机，甚至于简单的再生产都难以维持[8]。
第三阶段：家庭联产承包责任制，土地集体所有家庭经营
这一阶段从1978年改革开放一直到21世纪初年。其特点就是家庭联产承包责任制的实行，由于是家庭经营，也可以把它概括为“分”。人民公社化的经济体制和管理体制，由于高度集权，农民失去了生产积极性，农业和农村发展迟滞、缓慢，长期处于徘徊局面，致使农村经济多数处于崩溃边缘。其间一些地区虽曾出现过几次“包产到户”农业生产责任制的尝试，但每次都被否定于萌芽之际。僵化的管理体制和与之相适应的“左”的政策，在很大程度上压抑了农民的积极性、主动性和创造性。我国农村经济体制和管理体制期盼着一个大的变化。
十一届三中全会实现了建国以来党的历史上和共和国历史上具有深远意义的伟大转折，从根本上冲破了长期“左”倾错误的束缚,为我国农村体制改革指明了前进的方向。这次会议制定了《关于加快农业发展若干问题的决定(草案)》和《农村人民公社工作条例(试行草案)》两个重要文件,开始纠正农村工作中的“左”的错误,并决定提高农产品价格,放宽农村政策,尊重生产队的自主权,减轻农民负担,鼓励和支持农村搞家庭副业,建立农业生产责任制,特别是允许包工到作业组,联系产量计算报酬,实行超产奖励。
十一届三中全会确立的解放思想、实事求是的精神大大鼓舞了全国各地的干部和农民,从安徽、四川开始的农村改革迅速发展起来，而且包工到组和包产到组成为农村生产责任制最初的普遍形式。1980年5月31日,邓小平发表《关于农村政策问题》的谈话，指出“农村政策放宽以后，一些适宜搞包产到户的地方搞了包产到户，效果很好，变化很快”，“现在有些干部，对于怎样适合本地情况，多搞一些经济收益大、群众得实惠的东西,还是考虑不多,仍然是按老框框办事,思想很不解放”[9]。根据邓小平的意见，中央、各省、国家农委分别组织工作组到农村调查。在此基础上，中共中央在9月召开省、市、自治区党委第一书记座谈会,讨论农业生产责任制问题,并形成了座谈会纪要，即《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》，中共中央以1980年75号文件下发。文件提出，加强和完善农业生产责任制,在不同地方、不同社队，要根据实际情况，采取各种不同的形式，不可拘泥于一种模式，搞一刀切。文件肯定了包产到户的社会主义性质，规定在边远山区和贫困落后地区，长期“吃饭靠返销，生产靠贷款，生活靠救济”的生产队，群众要求包产到户的，应当支持群众的要求，可以包产到
户，也可以包干到户，在一个较长时间内得到稳定。认为这是发展生产、解决温饱问题的一种必要措施。这是中国共产党在理论上的一次重大突破，也是观念上、政策上的一个突破，对于统一人们的思想、加速农村体制改革起到了推动作用，使家庭联产承包责任制从自发和初步推行阶段进入到大发展阶段。
1982年到1986年连续五个“1号文件”，从理论上说明了“包产到户”和“包干到户”都是“社会主义生产责任制”，从而最终确立了家庭联产承包责任制的基本框架。1982年1月1日，中共中央批转了《全国农村工作会议纪要》，指出：目前实行的各种责任制，都是社会主义集体经济的生产责任制，不论采取什么形式,只要群众不要求改变,就不要变动。包干到户基本上是分户经营，自负盈亏，但是它建立在土地公有制基础上，由集体统一管理和使用土地、大型农机具和水利设施，接受国家的计划指导，有一定的公共提留，在统一规划下进行农业基本建设。因此，它不同于合作化以前的小私有的个体经济，而是社会主义农业经济的组成部分。坚持土地等基本生产资料公有制和生产责任制长期不变。中国农村经济改革兴起之后，党中央尊重农民群众在改革中的首创精神，不断总结经验，制定政策。
推动改革的深入，加快农业的发展。1982年9月，中共“十二大”明确指出，近几年在农村建立的多种形式的生产责任制，进一步解放了生产力，必须长期坚持下去，只能在总结群众实践经验的基础上逐步加以完善，决不能违背群众的意愿轻率变动，更不能走回头路。对以包干到户为主要形式的农业生产责任制给予充分肯定，双包责任制进一步推广和完善，使“政社合一”的人民公社体制随之废除。
1983年1月2日，中共中央印发《关于当前农村经济政策的若干问题》的文件，进一步肯定了家庭联产承包责任制，指出稳定和完善农业生产责任制是当前农村工作的主要任务，认为这种分散经营和统一经营相结合的经营方式具有广泛的适用性，要求全面推行家庭联产承包责任制。文件下发后，在很短的时间内,实行包干到户的农户就达到农户总数的95%以上。在稳定与发展农业生产责任制的基础上,农村经济体制改革不断深化。1984年1月1日，中共中央又发出《关于1984年农村工作的通知》，提出1984年农村工作的重点，就是在稳定和完善生产责任制的基础上，提高生产力水平，疏通流通渠道，发展商品生产。并对农村政策作了一些具体规定，土地承包期延长到15年以上。到1993年，又提出再延长30年不变，到1998年更明确地提出赋予农民长期而有保障的土地使用权，并通
过2003年的《农村土地承包法》肯定下来，以法律的形式保障土地使用权，这对于稳定农民的经济预期，增加对土地的投入，最大限度地提高土地生产率发挥了重要作用。
家庭联产承包责任制以其强大的优越性迅速普及到各地农村。到1983年底，98%左右的基本核算单位都实行了包干到户，家庭承包经营的土地面积占耕地总面积的97%左右，实现了土地所有权与使用权的分离。这种模式在保证农地集体所有权的基础上保证了农户的独立经营权，并对农村土地的经营收益分配关系进行了调整，“交足国家的，留够集体的，剩下的都是自己的”。并且在其后的二、三十年内成为农村土地的基本制度。当然，这次土地改革的意义也是十分深远的，它在生产、分配、交换、消费等各方面实现了农村经济体制和生产关系的重大调整，一方面它促进了中国农业的快速发展，使 得1980—1984年中国农业总要素提高了20个百分点，占同期种植业增长38个百分点的一半以上，被世人称为农业发展史上的“奇迹”；另一方面又引发了国民经济持续20年的高速增长。 家庭联产承包责任制的实行，在所有制不变的情况下，经营权归农民家庭，这对于中国农村土地制度来说是一个伟大的创举，其意义和功用怎么评价都不为过。它的成功之处在于，第一，政策在制定和施行过程中采取了一种渐进式方略。在确定家庭承包制的过程中，先是规定在集体内部进行分业、联产计酬，然后实行“双包”责任制，最后是联系最终利益分配的家庭经营。这样就使各项具体政策在执行中避免了以往历次土地改革中因急于求成而引发的各种矛盾和震荡，达到了土地关系的逐步完善和协调化，使土地经济要素和商品经济发展与市场波动性变化的动态同步化了。第二，在土地政策制定和执行中采取了差别化的方略，允许和鼓励各地因地制宜，在家庭承包制的基本制度下，在土地使用权上衍生出不同的制度创新。第三，提倡试验推广的制度变迁方式。比如1993年的“增人不增地、减人不减地”的政策，以及之后陆续有的地方实行的规模经营的制度安排或股份制的农地制度，就显示出这一制度的弹性。
第四阶段：土地流转：集体所有性质不变
这一阶段是从新的世纪开始一直到现在以及将来的某个时段。土地流转是针对家庭联产承包责任制在施行中的缺陷并适应规模经营适时提出的一项政策，我们不妨把它简单地概括为“合”。2003年以后，土地流转的话题就引起了各方注意。以家庭联产承包责任制为主体的统分结合的双层经营体制作为一种制度创新，其优越性和所起的作用是显而易见的。但是在相关政策的制定和实施上也还
存在着一定的缺陷。
首先，政策规定的土地产权关系比较混乱，产权结构扭曲化，缺乏法律保护。虽然已经明确规定土地集体所有，但对“集体”的界定不明确。《民法通则》规定农村土地归村行政组织所有，而《土地管理法》又规定农村土地归村合作经济组织所有，以后的文件又提出土地归社区合作经济组织所有，而且土地所有权表面上归集体所有，但实际上是农民在独立使用。可是农民在土地处置权上又受到国家和集体的干预，缺乏自主性，严重影响了农户对土地的投入、资源要素的流动以及优化配置，国家宏观调控很难起到效果。结果造成农村土地产权上的多重主体，即作为法律所有者的集体、实际上履行所有权职能的国家和实际上占有土地并使用土地的农户的情况。土地所有权关系的混乱，造成土地使用权的极度膨胀和土地所有权的弱化，使土地使用权和土地所有权的经济关系有时显得虚无缥缈。
其次，土地使用缺乏有效的规范流转机制，土地要素市场发育缓慢。建国后农村一直实行无偿的土地分配和使用政策，这种制度在建国初期是无可非议的必然选择，而在建立了社会主义公有制后60年的今天，仍然实行土地的无偿使用制度，在一定程度上否定了土地的商品属性和稀有性，导致土地流转只是一种低层次的双向流转，高层次的单项流转很少。
再次，由于土地的集体所有特性，致使某些地方官员漠视国家相关法律法规，非法出卖土地，甚至和相关商人勾结谋取利益。尤其是在工业化和城市化进程急速加快的情况下，失地农民很多沦为“三无”人员。这种情况在一些偏远地区的中小县城很是普遍。
最后，家庭经营无法适应工业化和城市化进程越来越快的中国社会，而这一制度是缺乏建立农民相关组织的有关政策，包括维护农民权利的相关组织。一般来说，农民组织制度和土地产权制度和市场流转制度一起构成土地制度体系。单个家庭无法抵御大的自然灾害，也无法形成规模经营。而自组织的缺乏，又使得当农民的权利受到侵犯时，不知道或找不到合适的维护权利的方式。大量的非法土地买卖、出租和转让、抵押和入股，耕地被征收等侵犯农民利益的事情时有发生。而且国家的法律、政策和制度经常有自我矛盾的地方。虽然家庭联产承包责任制是一个具有极大权威的制度，有时候甚至可以突破法律法规的约束，甚至有时候可以直接导致法律法规的修改，从而形成以土地政策为中心的土地制度和法律体系。但是政策本身根本代替不了具有法律意义上的制度功效。这就必然会导
致政策多变，使得土地制度和土地法的职能丧失，造成农民缺乏稳定感。 但是，毕竟家庭联产承包责任制是一个有弹性的制度。在集体所有制不变的情况下，很多政策可以灵活变动以适应不断变化的经济形势。
2003年实施的《农村土地承包法》就已经从法律层面体现了对于合法土地承包经营权的保护。该法中规定，通过家庭承包取得的土地承包经营权，可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。而这部法律的颁布，被人称作中国土地制度的第三次创新。
2005年7月，广东省政府发出《广东省集体建设用地使用权流转管理办法(草案)》明确农村集体建设用地使用权可于2005年10月1日起上市流转。这意味着广东全省包括农村的经营性用地全部走向市场，并可以通过招标、拍卖、挂牌和上网竞价四种方式进行“阳光交易”，此《管理办法》意味着农村土地使用权流转进入了市场化的阶段。这是广东农村集体用地管理制度的重大创新突破，同时更是中国农村土地流转制度的创新突破。
2008年10月9日到12日，十七届三中全会在北京召开。会议审议通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，中国改革的发力点再次聚焦农村土地制度。全会公报称，要稳定和完善农村基本经营制度、健全严格规范的农村土地管理制度。《决定》指出，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。文件提到，有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。这一举措能够调动农民对土地投入的热情，让农民有效分享土地市场化的收益，同时也会让更多的农民从土地上释放出来，进入城市，加速城市化进程的发展。
对于土地流转将要带来的巨大生机和迸发出的活力正在一点点释放出来。但是，当前社会上对土地流转也存在一些流行的误解，需要阐明。
第一，土地流转不是土地私有化，土地集体所有的性质不变。胡锦涛总书记在2008年9月30日与小岗村民座谈时谈到土地流转时强调，以家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制是党的农村政策的基础，不仅现有土地承包关系要保持稳定并长久不变，还要赋予更加充分而有保障的土地承包经营权。同时，要根据农民的意愿，允许农民以多种形式流转土地承包经营权，发展适度规模经营。总书记在谈到土地流转时，反复提到的是土地承包经营，即农民向集体承包，
土地仍然是国有。土地流转，只不过是进一步改善土地承包的办法和途径，让农民所承包的土地更加适合农村改革发展的实际，更有利于实现农民的利益，而不是“土地私有化”。在中国，不搞土地私有化符合中国国情，是中国特色社会主义道路必然的原则要求。通观中国历史，由于土地私有化，最终必然造成土地集中，这和社会主义最终的共同富裕背道而驰。而且通过此次金融危机，也让我们对这一点更加深了理解。当广大外出务工农民因为种种原因找不到工作回到家乡时，它还有土地可以耕种，就可以解决吃饭问题，不至于引起大的社会动乱。 第二，土地流转必须要保护农民利益。2009年中央一号文件《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》强调：“建立健全土地承包经营权流转市场。土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。坚持依法自愿有偿原则，尊重农民的土地流转主体地位，任何组织和个人不得强迫流转，也不能妨碍自主流转。”如何保护农民利益，有两个方面工作显得尤为急迫，其一是对集体所有土地的所有权进一步界定清楚，做好集体土地所有权确权登记颁证工作，将权属落实到法定行使所有权的集体组织，并且保障其权益。目前我国集体土地所有权的确权登记颁证工作已进行过半，将在第二次土地调查中全面查清集体土地所有权状况。国土资源部要求，征收农民集体所有土地，在办理征地手续之前，必须完成集体土地所有权登记；进入有形市场流转的土地，必须经过确权登记，做到产权明晰，没有纠纷。其二，要稳定开展土地承包经营权登记试点，把承包地块的面积、空间位置和权属证书落实到农户，严禁借机调整承包关系，坚决禁止和纠正违法收回农民承包土地的行为。
第三，土地承包经营权将更有保障。上个世纪80年代初期，中央规定土地承包期为15年。1993年中央作出决定，原定的土地承包期到期后，再延长30年不变。去年颁布的物权法再度明确承包期届满，可以继续承包。现在，总书记的讲话再明白不过地告诉我们，农民的土地承包经营权将更充分，更有保障。土地的承包权关系到农民的生存，是农村最大的民生问题。总书记的讲话和十七届三中全会将进一步推进农村土地改革，完善土地制度。这是一项顺应时代发展要求、顺应民心民意的改革举措，体现了科学发展理念。
第四，土地流转要尊重农民话语权。许多农民对土地流转感到茫然，一是不熟悉法律政策，二是无法预知土地增值效应，因此不敢把土地承包经营权流转出去，使得流转率较低。比如在经济发达的一些地方，有农民与企业签订了土地承
包经营权流转合同，按当时的土地产出效益为基数确立了补偿标准。但随着土地不断增值，而农民不能分享土地增值的收益，往往引发纠纷，甚至发生严重的冲突。农民在流转过程中基本上是弱者，他们缺乏必要的合同法知识，缺少对土地升值的预见性，甚至缺少话语权。因此，我们要完善土地流转制度，提供多种流转方式供农民选择。一方面要尊重农民意愿，尊重农民话语权；另一方面要合理评估土地价值，增强合同的科学性、严肃性，既保证农民能够分享土地增值的收益，又能保证土地转让期间的稳定，发挥土地规模经营的效果。
第五，土地流转必须尊重农民意愿。胡锦涛总书记的讲话已经说的很明白了。土地流转不能强迫农民接受。现在有个别地方采取强制手段强迫农民转让土地承包经营权，甚至随意改变土地用途，这应该引起各级政府的高度重视。中央应当重申土地承包经营权流转不能改变土地所有性质，不能改变土地用途。操之过急，从来就是适得其反。形式主义从来就没有能解决过问题。
参考文献：
[1][6][8]武力、郑有贵主编：《解决“三农”问题之路》，中国经济出版社2004年版，第278、347页。
[2]陈方南：《新中国农村土地政策评析》，《学习与探索》，2006年第4期。
[3]黄道霞等：《建国以来农村合作化史料汇编》，中共党史出版社1999年版，第168-169页。
[4][5]《农业集体化重要文件汇编（上）》，中共中央党校出版社1982年版，第215-227页。
[7]中华人民共和国农业部：《中国农村40年》，中原农民出版社1989年版，第131页。
[9]《邓小平文选》，第二卷，人民出版社1993年版。
（本文作者中共北京市昌平区委党校讲师、历史学博士）