作者：姚尚建
学术探索 2005年10期
作为重大的行政改革措施，行政区划改革一直引起较为广泛的关注，尤其是当中国社会处于传统社会向现代社会转型时期，尤其是当经济改革的深入使地方的经济竞争越来越转变为地方政府的竞争，经济一体化的过程遭到行政区划的堵截时，行政区划作为落后于经济体制改革的政治体制的一部分开始遭到广泛的批评。但是当这种批评和一些地区行政权力扩张的内在渴望结合起来后，这一行政改革措施就可能超出其原先的理性。
2003年10月20日《亚太经济时报》报道称，中央正考虑增设直辖市，深圳、青岛、苏州、大连、武汉等城市是“候选”目标。一些网站的文章甚至直接提出了“分省”的具体方案。省级单位过大确实带来了管理层级增加、行政效率低下等问题，但是由于我国现行的省版图缘于元代，至今已有700年的历史，因此对省的重新划分有可能导致行政区域的不稳定性以及各省居民的认同危机，因此，分省计划一直是十分慎重的决策。本文着重探讨的是在这场行政级别升格背后的行政权力博弈以及由此产生的对于经济、文化以及社会发展的若干反应，以望引起学界对这一问题的更多关注。我们认为，倘若直辖市的设立演变为行政权力之争以及由此产生的经济封锁、文化疏离、社会震荡，行政区划改革的推进必将出现负面效应。因此，成功的行政区划改革应当遵循以下四个前提。
一、以行政权力的正和博弈为前提。行政区划改革意味着对传统的行政权力重新分配的过程。由于在这种权力分配的过程中，中央、省（或自治区）、市、县等各级政府都将以不同的策略参与了这一过程，即成为权力博弈的局中人。在行政区划改革过程中，由于行政权力伴随着经济利益的重新分配，因此，直辖市的设立也意味着要打破原有的中央和地方的经济布局，因此，这种行政权力的博弈支付则包括了行政权力和经济利益两个因素。作为减少行政层级、扩大省级行政区的行政区划调整，直辖市的成立是为了获得正和博弈——即必须使各局中人的利益不完全相反，否则，这一改革就是失败的。
二、以国内市场的统一为前提。通过分析不难发现，我国的国内市场基本上以行政区划的边界而展开的，国内市场首先是各省、直辖市和自治区的内部市场，甚至还是省内某地级市、县、乡的市场，因此，在我国，国内市场是被无限分割、互相封锁的。《纽约时报》在今年6月份的一篇报道指出，中国省与省之间的贸易壁垒，超出欧盟或北美国与国之间。有学者进一步认为这种贸易壁垒在当前解决的困难程度之大，甚至需要模仿WTO建立国内贸易组织。
因此，我们认为，如果在国内市场统一没有解决的前提下，贸然进行更小规模的行政区划可能加剧以省为单位的贸易壁垒。
三、以文化认同为前提。现代国家多为多民族混居的国家，不同的民族生存在不同的文化系统中。即使是同一民族，由于宗教、文化等背景的不同，即使在同一时代同一国度中，个体价值取向也是有区别的。由于“人们生活在不同的文化层次，几乎像是在不同的世纪。”
从文化的视野，任何行政都是文化的行政，以文化认同为基础的文化活动。在文化体系的发展过程中，政府总是自觉不自觉地发挥着十分重要的作用。行政区划必须在保证中华文化高度认同的前提下进行。尊重文化差异性必须是在中华文化体系之中进行，因此在具体的行政区划中，要依法、科学地执行包括民族自治法在内的法律规范，尊重现实，尊重各文化体系的独特传统，维护中华文化的高度认同。
四、以社会生长为前提。社会是政治活动的基础，良好的社会是一种能形成全体人民各尽其能、各得其所而又和谐相处的社会，是人类社会比较理想的生存状态。我国的现行的行政区划具有近千年的历史，由于长期以来社会对国家政权的依附作用，行政区划在社会整合中客观上发挥了特殊的作用。现阶段的行政区划的调整承担更为复杂的任务，即一方面要使社会和国家剥离出来，另外一方面还要使剥离出来的社会具有自我生长的可能，并在此基础上达到社会和谐。
摘自《学术探索》（昆明），2005.3.49～52
作者介绍：姚尚建，苏州大学政治与公共管理学院博士研究生，苏州行政学院副教授。（江苏 苏州 215021）
作者：姚尚建
学术探索 2005年10期
作为重大的行政改革措施，行政区划改革一直引起较为广泛的关注，尤其是当中国社会处于传统社会向现代社会转型时期，尤其是当经济改革的深入使地方的经济竞争越来越转变为地方政府的竞争，经济一体化的过程遭到行政区划的堵截时，行政区划作为落后于经济体制改革的政治体制的一部分开始遭到广泛的批评。但是当这种批评和一些地区行政权力扩张的内在渴望结合起来后，这一行政改革措施就可能超出其原先的理性。
2003年10月20日《亚太经济时报》报道称，中央正考虑增设直辖市，深圳、青岛、苏州、大连、武汉等城市是“候选”目标。一些网站的文章甚至直接提出了“分省”的具体方案。省级单位过大确实带来了管理层级增加、行政效率低下等问题，但是由于我国现行的省版图缘于元代，至今已有700年的历史，因此对省的重新划分有可能导致行政区域的不稳定性以及各省居民的认同危机，因此，分省计划一直是十分慎重的决策。本文着重探讨的是在这场行政级别升格背后的行政权力博弈以及由此产生的对于经济、文化以及社会发展的若干反应，以望引起学界对这一问题的更多关注。我们认为，倘若直辖市的设立演变为行政权力之争以及由此产生的经济封锁、文化疏离、社会震荡，行政区划改革的推进必将出现负面效应。因此，成功的行政区划改革应当遵循以下四个前提。
一、以行政权力的正和博弈为前提。行政区划改革意味着对传统的行政权力重新分配的过程。由于在这种权力分配的过程中，中央、省（或自治区）、市、县等各级政府都将以不同的策略参与了这一过程，即成为权力博弈的局中人。在行政区划改革过程中，由于行政权力伴随着经济利益的重新分配，因此，直辖市的设立也意味着要打破原有的中央和地方的经济布局，因此，这种行政权力的博弈支付则包括了行政权力和经济利益两个因素。作为减少行政层级、扩大省级行政区的行政区划调整，直辖市的成立是为了获得正和博弈——即必须使各局中人的利益不完全相反，否则，这一改革就是失败的。
二、以国内市场的统一为前提。通过分析不难发现，我国的国内市场基本上以行政区划的边界而展开的，国内市场首先是各省、直辖市和自治区的内部市场，甚至还是省内某地级市、县、乡的市场，因此，在我国，国内市场是被无限分割、互相封锁的。《纽约时报》在今年6月份的一篇报道指出，中国省与省之间的贸易壁垒，超出欧盟或北美国与国之间。有学者进一步认为这种贸易壁垒在当前解决的困难程度之大，甚至需要模仿WTO建立国内贸易组织。
因此，我们认为，如果在国内市场统一没有解决的前提下，贸然进行更小规模的行政区划可能加剧以省为单位的贸易壁垒。
三、以文化认同为前提。现代国家多为多民族混居的国家，不同的民族生存在不同的文化系统中。即使是同一民族，由于宗教、文化等背景的不同，即使在同一时代同一国度中，个体价值取向也是有区别的。由于“人们生活在不同的文化层次，几乎像是在不同的世纪。”
从文化的视野，任何行政都是文化的行政，以文化认同为基础的文化活动。在文化体系的发展过程中，政府总是自觉不自觉地发挥着十分重要的作用。行政区划必须在保证中华文化高度认同的前提下进行。尊重文化差异性必须是在中华文化体系之中进行，因此在具体的行政区划中，要依法、科学地执行包括民族自治法在内的法律规范，尊重现实，尊重各文化体系的独特传统，维护中华文化的高度认同。
四、以社会生长为前提。社会是政治活动的基础，良好的社会是一种能形成全体人民各尽其能、各得其所而又和谐相处的社会，是人类社会比较理想的生存状态。我国的现行的行政区划具有近千年的历史，由于长期以来社会对国家政权的依附作用，行政区划在社会整合中客观上发挥了特殊的作用。现阶段的行政区划的调整承担更为复杂的任务，即一方面要使社会和国家剥离出来，另外一方面还要使剥离出来的社会具有自我生长的可能，并在此基础上达到社会和谐。
摘自《学术探索》（昆明），2005.3.49～52
作者介绍：姚尚建，苏州大学政治与公共管理学院博士研究生，苏州行政学院副教授。（江苏 苏州 215021）