作者：王景山
《山东大学学报》：哲社版 2001年10期
完善的社会保障制度是建立社会主义市场经济体制的前提和保证，为此我们必须树立正确的社会保障价值观，充分理解和把握我国社会保障法律制度的基本方针和立法原则。加快我国社会保障法的立法进程，尽快建立起一套完备的社会保障法律体系。
一、提高认识，树立正确的社会保障价值观，深入推进我国社会保障法律制度的立法进程
在我国，建立和完善社会保障法律制度有待于人们对这一涉及国家改革命运问题的理性认识的提高和深化。
首先，市场经济体制下，由于收入分配机制与竞争机制的紧密联系，其结果有可能出现社会成员之间在收入分配方面的不均等，强者成为富翁，弱者陷入困境。要解决这一社会问题，急切需要政府进行干预，通过建立社会保障制度，对社会成员的收入进行必要的再调节，缩小他们之间的贫富差距，弥补市场经济的缺陷，缓和社会矛盾，因而它是社会不同群众收入分配的“调节器”。与此同时，完善的社会保障制度还是社会稳定的“安全网”，通过实现老有所养，病有所医，工伤有保险，灾害有赔偿，失业有救济，残疾有安置，贫困有支援，来保障社会成员的基本生活，解除人们的后顾之忧，从而有效地化解有可能发生的各种社会矛盾，实现国家的安定和社会的稳定，从而为经济的发展创造良好的稳定的社会环境。此外，社会保障制度还可直接成为经济发展的“助推器”和“稳定器”。因为雄厚的社会保障基金能够有力地支撑经济发展，并对经济发展的格局发挥宏观调控的重要作用；从微观经济来看，社会保障制度的建立，可以规范和均衡企业的社会负担，有助于社会主义市场经济微观基础的形成，促进经济的稳定增长。
其次，在我国，经济体制改革的目标是建立有中国特色的社会主义市场经济体制。一个健康运行的社会主义市场经济体制，不但需要合格的市场主体，需要统一开放的市场体系和以间接手段为主的宏观调控机制，而且更需要通过立法手段确立健全的多层次的社会保障体系，建立有机的统一的社会保障制度。其基本点在于使社会主义市场经济体制良性运行获得有效的支撑，有效地预防和克服市场运行中的消极现象，避免社会经济秩序的混乱。可以说健全的社会保障制度是市场经济必不可少的维护机制。因此，较为完善的具有中国特色的社会保障制度，是社会主义体制的基本内容和重要支柱，它关系到我国经济体制改革的成败大局，目前，国际社会对社会保障制度在市场经济中的作用已经形成共识，即社会保障不能被简单地看作是对国家的一种负担，而应该把它看做是为了在经济中使工作能力、效率和动力保持高水平的一种手段，如果一个国家缺少完备的社会保障制度，特别是缺少面对产业工人的社会保险，那么，这个国家构建任何一种市场经济体制都是不可能的。
第三，加快社会保障制度改革，构建与市场经济体制相适应的社会保障制度，越来越成为企业转换经营机制、建立现代企业制度和调整经济结构的需要，越来越成为国有企的权利指的就是社会保障权。《世界人权宣言》（联合国大会1948年12月10日通过）第22条规定：“每个人，作为社会一员，有权享受社会保障”。第25条规定：“人人有权享受为维护他本人和家属的健康和福利事业平等参与市场竞争的需要。我们改革的进程表明，国有企业改革一直是整个经济体制改革的中心环节，也是衡量改革成败的关键所在。在改革过程中按照“鼓励兼并、规范破产、下岗分流、减员增效、实施再就业工程”这一思路和方针，国有企业大约有20-30%的富余人员要进行分流，到1999年初企业下岗职工已达1000万人，预计到2000年，每年还将新增三四百万人。[1]由于社会保障制度改革相对滞后，已成为制约国有企业改革深化的“瓶颈”。当前国有企业在转换经营机制过程中遇到的诸如企业破产、兼并、资本重组、劳动力合理流动、企业竞争力低、缺乏技术支持力等种种困难无一不与社会保障制度不健全有很大关系，这就使得国有企业改革举步维艰。因此，就需要国家通过立法来加快建立、健全多层次的社会保障体系，把养老、医疗、失业、工伤、住房等保障职能从企业中分离出去使企业“轻装上阵”，真正成为市场竞争的主体，在同一起点上平等地参与竞争，使社会主义市场经济的微观基础更加稳固。
第四，社会保障权是公民的一项基本权利，它已成为人权概念的重要构成内容，建立完善的社会保障法无疑是我国人权保障法律的重要组成部分。现代文明国家的宪法对此均有规定。我国宪法第四十四条：“国家依照法律规定实行企业事业组织的职工和国家机关工作人员的退休制度。退休人员的生活受到国家和社会的保障。”第四十五条：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。国家和社会保障残疾军人的生活，抚恤烈士家属，优待军人家属。国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育。”这里的“物质帮助所需的生活水准，包括食物、衣着、住房、医疗和必要的社会服务；在遭到失业、疾病、残疾、守寡、衰老或在其他不能控制的情况下丧失谋生能力时，有权享受保障。”《经济、社会、文化权利国际公约》（联合国大会1966年12月16日通过）除了对劳动者应得的权利如工作权、享受公正和良好的工作条件的权利、组织参加工会的权利等作出规定以外，对社会保障权利也作出了更为全面的规定。第9条规定，“本公约缔约各国承让人人有权享受社会保障，包括社会保险。”第10、11、12条，对作为社会的自然和基本单元家庭的保护，母亲和儿单的特殊保护，承认人人有权为他自己和家庭获得相当的生活水准，包括足够的食物、衣着和住房，并能不断改进生活条件，“确认人人免于饥饿的基本权利”等，均作了规定。到1995年6月30日，世界上已有135个国家对该公约批准或签署，我国也于1997年10月27日签署该公约。
我国已于1995年1月1日实施《劳动法》，在劳动者权利（包括劳动权、劳动报酬权，劳动安全卫生权）保障以及社会保险、社会福利、社会救助、社会优抚等方面权利的保障已取得了举世瞩目的成绩。但是在社会保障立法方面则落后得多，至今还没有颁布一项由全国人大通过的有关社会保障领域的法律，这已成为当今某些少数国家以“对人权保护不力”干涉我国内政的借口，为改变这种状况，我们必须加快社会保障立法的进程，尽快建立健全具有中国特色的、与社会主义市场经济体制相适应的社会保障法律制度，并为我国的人权保障法制建设作贡献。
二、关于我国社会保障法律制度的基本方针和立法原则
1.必须坚持在宪法原则的指引和统帅下，积极贯彻实施我国社会保障制度的基本方针。
进行社会保障制度改革，建立和完善社会保障法律制度，我们必须充分认识和准确把握我国现阶段经济社会的基本特点和实际情况。即：一是生产力水平低，经济还不发达，属于发展中国家；二是城乡二元化经济结构将在相当长的时期内存在；三是在经济改革与发展过程中，各地区各行业经济发展状况不平衡；四是人口多、人口老龄化进程快；五是计划经济体制下形成的传统保障制度的束缚和影响。因此，从我国现阶段的生产力水平、各方面承受能力，特别是当前企业经营状况的实际出发，在构建和完善的社会保障法律制度过程中，必须坚持“低水平、广覆盖、多层次、双方负担、统账结合”的基本方针。”[2]
“低水平”就是从社会主义初级阶段的生产力水平出发，根据国家财政和企业的实际承受能力，同时借鉴国际上高福利国家的经验教训，明确规定基本保险项目只能提供最基本的保障。
“广覆盖”就是社会保险必须遵循普遍性原则，逐步扩大社会保险的覆盖范围，这样才能发挥其互助共济、分散风险、稳定社会的功能。作为社会保障重要项目的社会保险有一个“大数法则”，即参加保险的人数越多，覆盖面越大，互济功能就越大，抗御风险的能力就越强。因此，国家必须通过立法规定社会保险是一种法定保险。现阶段城镇全体劳动者都必须参加，待农村经济发展到一定水平，再把覆盖范围扩大到有条件的农村劳动者。
“多层次”，就是在开展社会保险（基本保险）的同时，还要举办企业补充保险，商业保险，个人储蓄性保险以及社会救助等，建立多层次的社会保障体系，以满足不同企业，不同行业，不同人群多层次的社会保障需求。
“双方负担”就是实行基本养老、基本医疗费用由用人单位和职工个人双方共同负担，改变过去那种社会保险费用由国家财政和用人单位全部包揽的做法。
“统账结合”，是指基本养老保险、基本医疗保险实行社会统筹。与个人账户相结合，将自我保障与社会共济有机地结合起来。
在我国，社会保障制度基本方针是我们建立社会主义市场经济体制下社会保障制度建设的价值取向的精髓，它们是有机统一的，又是不断发展的。我们应十分明确社会保障制度从根本上决定于社会主义市场经济模式，并积极促进和保障市场经济的健康发展的辩证关系，致力于社会保障制度的不断完善。
2.关于我国社会保障立法的基本原则
社会保障立法的基本原则，就是在社会保障法立法过程中以及制定颁布的具体项目法中，体现出的对社会保障法这个部门法的任务和作用起指导作用的基本规范内容。根据社会保障法的任务和作用以及党和国家有关社会保障制度改革的决定等重要文件，并参照外国社会保障立法的经验，笔者认为，我国现阶段社会保障立法应坚持的基本原则主要是：
第一，保障人权，满足社会成员基本生活需求原则。社会保障法规定社会要保障人（社会成员）的基本生活需要。人的需要分为生活的需要，享受的需要，发展的需要和表现的需要四个层次。第一个层次是；生活的需要即生存权，是人权保障的基础，这是人人都应享受的最基本的权利，社会保障必须满足人们基本的生活需要，这是社会保障法应规定的最基本的内容，《世界人权宣言》、《经济、社会、文化权利国际公约》等人权公约和国际劳工组织的宣言、公约、建议书中，均规定要求各成员国保证公民享受社会保障的权利。社会保障权利已成为人权概念的重要构成内容。中国50年初建立的社会保险制度的对象仅是城镇部分职工且对部分人的保险福利水平过高，从而造成了劳动者之间实际上的不平等。这种状况已经延续数十年，而大部分劳动都没有获得享受基本生活保障的权利。重构社会保障法律制度必须考虑满足社会成员基本生活需要的原则。
第二，普遍性原则。对公民实行普遍的社会保障，是各国社会保障立法共同奉行的一条基本原则。所谓普遍性，是指社会保障的对象应包括全体社会成员，凡是国家的公民都应平等地享有社会保障的权利。这一原则不仅要在社会保障项目中的社会福利，社会救助法律、法规中体现。就是对于社会保险项目中，如养老保险、医疗保险等保障项目中也要体现普遍性原则。当前要加快社会保障制度改革和立法进程，落实立法规划，扩大实施范围，力求使每个保障项目覆盖到所有符合条件的公民。而且只有体现了普遍性原则，才能依照“大数法则”筹集和积累雄厚的社会保障基金，更好地发挥出社会保障互助互济的功能和特点。
第三，社会保障的范围和标准与经济发展水平相适应的原则。世界各国的社会保障制度，都不是凭空建立起来的，立法所确定的社会保障对象、社会保障项目，社会保障待遇标准，无一不受到本国社会经济发展水平的制约和影响。各国的社会保障制度都是随着本国经济的发展，社会保障对象的范围由窄到宽，社会保障项目由少到多，社会保障标准由低到高不断发展的。西方国家社会保障中的“高福利”政策和“平均主义”原则，使得这些国家财政负担越来越重，并由此引发了许多社会和政治问题；即使像我国在计划经济条件下实行的那种普遍福利政策现在也难以为继。这已成为我们进行社会保障制度改革的经验教训。因此，在构建新的社会保障法律制度时，我们必须充分考虑到我国现阶段的经济社会发展状况和基本国情，对社会保障项目设置不能过多，范围不能过宽，标准不能过高，保障水平必须与社会主义初级阶段的经济发展水平相适应，并且随经济发展水平的提高而提高。
第四，公平与效率结合原则，社会保障的不同项目体现公平与效率的程度不同。社会救助，优抚安置和部分社会福利事业支出主要由国家财政负担，凡符合条件者可以无偿享受，体现公平原则，社会保险中的主要项目，坚持“效率优先，兼顾公平”的原则，实行社会统筹与个人账户相结合，由用人单位和职工共同负担，保险对象享受的保障水平既要能保障其基本生活，基本医疗需求，体现社会公平，又要与个人缴费多少挂钩，以激励职工的劳动积极性和提高效率。
第五，城乡有别原则。又称“区别性”原则，所谓区别性，是指针对不同类型的社会成员制定不同的法规和社会保障标准。现阶段我国城乡之间在生产力水平，就业结构，收入水平和消费方式等方面差别很大，因而在保障形式、项目标准以及适用的法律、法规方面要有所区别。如现阶段通过社会保险立法建立社会保险制度，主要是在城镇机关事业单位和各类企业及职工中实行（主要是养老保险、医疗保险项目）。在广大农村近期内尚不具备普遍实行社会保险的条件，主要是依靠土地、家庭保障，同时靠集体经济、集体组织，如合作医疗等保障方式。在一些乡村经济较发达，群众温饱有余的地区，可采取农民自愿和政府给予支持相结合的办法，逐步地发展农村养老保险等社会保障制度。
三、关于建立和完善我国社会保障法律制度的意见和建议
社会保障法是我国社会主义市场经济法律体系的重要组成部分，对社会主义市场经济体制的形成起着重要的促进和保护作用。目前通过立法建立和健全社会保障制度、为社会主义市场经济体制的建立和发展提供良好的法律环境已成为当务之急。在社会保障法律制度建设中，我们要从中国的国情和实际需要出发，借鉴和吸收国际社会带有共性的经验，适当参照国际标准，与国际接轨，但又不能完全照搬；应当认真总结我国社会保障法律制度建设的经验，通过改革和制度创新，建立起具有中国特色的社会保障法律制度。笔者认为当前社会保障立法应重点解决以下几个问题：
1.社会保障基本法的制定应提到全国人大立法的议事日程上来。大多数法律部门都是依据宪法的规定，尽早的制定一部具有综合性内容的法典式的基本法，然后再依据基本法，制定出所需的各种层次的法律、法规，如民法、刑法，劳动法等，通过逐步建立和完善配套法律法规，而使该法律部门形成一个完整的体系。社会保障法律体系建立亦该如此。国际劳工局在《展望21世纪、社会保障的发展》中曾经建议：“分散的社会保障法律应综合并尽可能汇集起来，法律应当用最清楚的合理的语言来起草”。但是从目前我国社会经济发展水平，城乡经济二元结构，人口分布尤其是农村人口占大多数以及社会保障制度建设基础薄弱等情况，我国在较短时间内还很难制定出一部在全国社会保障领域起综合性规范作用的社会保障基本法来。但是，对于加快建立我国的社会保障法律体系来说，尽快制定出社会保障基本法又是非常急迫的。因此，我们应加强社会保障法的基本理论研究以及立法技巧的准备工作，根据国外社会保障立法的经验和我国法律的立法经验，如《民法通则》的规定，先制定一部《中华人民共和国社会保障立法纲要》，为大项目法的制定提供依据。该纲要主要对社会保障法的目的。调整对象，适用范围、基本原则、社会保障的项目种类、社会保障基金的来源、筹集方式和管理、社会保障的管理机构、法律责任等作出概括性的规定，以此作为制定社会保障项目单行法、配套法的立法依据。在立法技术上，可以由粗到细，由简到繁，逐步实现社会保障法律制度的科学化、合理化。
2.完善社会保障法律制度的立法重点。根据《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标》的决定，“九五”期间要以完善养老、失业、医疗保险为重点。推进社会保障制度的改革。中国共产党十五大报告中亦明确指出了“建立社会保障体系，实行社会统筹和个人账户相结合的养老医疗保险制度，完善失业保险和社会救济制度，提供最基本的社会保障。”因此，社会保障的立法重点近期应放在社会保险和社会救助上，以确保低水平的社会保障体系的建立。
(1)社会保险制度是社会保障的核心法律制度。国务院于97年7月16日发布了《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》。1998年11月通过《国务院关于建立城镇职工医疗保险制度的决定》，1998年11月12日国务院又发布了《社会保险费征缴暂行条例》和《失业保险条例》等行政法规。这些决定、条例的发布实施对进一步完善社会保障法律体系，加强社会保障的法制建设，对于巩固两个确保（确保国有企业下岗职工基本生活和企业离退休人员养老金的按时足额发放）具有极为重要的意义。但是它们还只是一些与社会保险法相配套的行政法规。为适应市场经济发展的要求，促进市场经济条件下劳动力的合理流动和确保劳动者的合法权益，应当由全国人大或常务委员会尽快制定颁布在社会保障制度中处于核心地位的《中华人民共和国社会保险法》，通过该法在全国确立统一的养老、医疗、失业、工伤、生育等项社会保险的基本法律制度。
(2)社会救助立法方面，在完善城镇居民最低生活保障制度的基础上，研究制定农村居民最低生活保障制度，即贫困地区的《扶贫法》及《救灾法》，以便扶贫、救灾等工作规范化、法制化，从而使社会救助制度成为真正的最后一道“安全网”。
3.着手制定社会保障法的配套法——《社会保险基金管理法》。
该法主要从社会保险基金的筹集、使用、管理、监督程序、法律责任以及有关纠纷的调解、复议和诉讼方面进行法律规范。通过该法确立依法解决社会保险基金支付风险的手段。导致社会保险基金支付风险的主要原因是保险基金的收支不平衡，特别是保险费不能及时足额征缴，应通过立法来解决社会保险费收缴问题。对欠缴拒缴社会保险费的，依法追究相应的法律责任。通过该法律建立一种社会保险基金的安全投资机制，在规范金融秩序的条件下，严格规定社会保险基金的投资方向和各项投资比例的上限，强化基金投资监管措施，保证社会保险基金的保值与增值。
4.完善农村社会保障法律制度。从我国社会保障的立法实践看，我国农村社会保障立法还是一片空白。这种状况已不能适应社会主义市场经济体制的要求，也与广大农民的愿望相悖。当前，可在一些农村经济较发达、基层组织健全的地区，采取农民自愿和政府组织、引导相结合的办法，积极发展农民养老保险和合作医疗等社会保障制度，等条件成熟时，再制定相应的农村社会保障法律、法规。
5.健全社会保障的司法机制。建议在人民法院设立劳动和社会保障法庭，专门从事审理劳动和社会保障争议案件。使当事人在其社会保障权益受到不法侵害时，获得有力的司法保护。人民法院对社会保障领域里发生的违法犯罪案件，应当及时审理；对拒不缴纳法定的社会保险基金、拒不履行支付保险金义务、不正当使用保险基金、贪污、挪用、侵占保险基金的行为人，应当依法分别追究其刑事责任、行政责任和民事责任。
6.国家应重视社会保障专业人才的培养工作。目前，社会保障法学专业以及涉外社会保障学专业的研究人员奇缺，学科建设落后，应引起社会各方面的广泛重视。通过多渠道加强这一领域的研究和学科建设，为完善社会保障的法律制度建设，提供理论依据已是当务之急。
作者介绍：王景山(1966-)，男，山东青州人，山东大学的研究员、法学硕士，研究方向：民法学。山东大学研究生院，济南 250100
作者：王景山
《山东大学学报》：哲社版 2001年10期
完善的社会保障制度是建立社会主义市场经济体制的前提和保证，为此我们必须树立正确的社会保障价值观，充分理解和把握我国社会保障法律制度的基本方针和立法原则。加快我国社会保障法的立法进程，尽快建立起一套完备的社会保障法律体系。
一、提高认识，树立正确的社会保障价值观，深入推进我国社会保障法律制度的立法进程
在我国，建立和完善社会保障法律制度有待于人们对这一涉及国家改革命运问题的理性认识的提高和深化。
首先，市场经济体制下，由于收入分配机制与竞争机制的紧密联系，其结果有可能出现社会成员之间在收入分配方面的不均等，强者成为富翁，弱者陷入困境。要解决这一社会问题，急切需要政府进行干预，通过建立社会保障制度，对社会成员的收入进行必要的再调节，缩小他们之间的贫富差距，弥补市场经济的缺陷，缓和社会矛盾，因而它是社会不同群众收入分配的“调节器”。与此同时，完善的社会保障制度还是社会稳定的“安全网”，通过实现老有所养，病有所医，工伤有保险，灾害有赔偿，失业有救济，残疾有安置，贫困有支援，来保障社会成员的基本生活，解除人们的后顾之忧，从而有效地化解有可能发生的各种社会矛盾，实现国家的安定和社会的稳定，从而为经济的发展创造良好的稳定的社会环境。此外，社会保障制度还可直接成为经济发展的“助推器”和“稳定器”。因为雄厚的社会保障基金能够有力地支撑经济发展，并对经济发展的格局发挥宏观调控的重要作用；从微观经济来看，社会保障制度的建立，可以规范和均衡企业的社会负担，有助于社会主义市场经济微观基础的形成，促进经济的稳定增长。
其次，在我国，经济体制改革的目标是建立有中国特色的社会主义市场经济体制。一个健康运行的社会主义市场经济体制，不但需要合格的市场主体，需要统一开放的市场体系和以间接手段为主的宏观调控机制，而且更需要通过立法手段确立健全的多层次的社会保障体系，建立有机的统一的社会保障制度。其基本点在于使社会主义市场经济体制良性运行获得有效的支撑，有效地预防和克服市场运行中的消极现象，避免社会经济秩序的混乱。可以说健全的社会保障制度是市场经济必不可少的维护机制。因此，较为完善的具有中国特色的社会保障制度，是社会主义体制的基本内容和重要支柱，它关系到我国经济体制改革的成败大局，目前，国际社会对社会保障制度在市场经济中的作用已经形成共识，即社会保障不能被简单地看作是对国家的一种负担，而应该把它看做是为了在经济中使工作能力、效率和动力保持高水平的一种手段，如果一个国家缺少完备的社会保障制度，特别是缺少面对产业工人的社会保险，那么，这个国家构建任何一种市场经济体制都是不可能的。
第三，加快社会保障制度改革，构建与市场经济体制相适应的社会保障制度，越来越成为企业转换经营机制、建立现代企业制度和调整经济结构的需要，越来越成为国有企的权利指的就是社会保障权。《世界人权宣言》（联合国大会1948年12月10日通过）第22条规定：“每个人，作为社会一员，有权享受社会保障”。第25条规定：“人人有权享受为维护他本人和家属的健康和福利事业平等参与市场竞争的需要。我们改革的进程表明，国有企业改革一直是整个经济体制改革的中心环节，也是衡量改革成败的关键所在。在改革过程中按照“鼓励兼并、规范破产、下岗分流、减员增效、实施再就业工程”这一思路和方针，国有企业大约有20-30%的富余人员要进行分流，到1999年初企业下岗职工已达1000万人，预计到2000年，每年还将新增三四百万人。[1]由于社会保障制度改革相对滞后，已成为制约国有企业改革深化的“瓶颈”。当前国有企业在转换经营机制过程中遇到的诸如企业破产、兼并、资本重组、劳动力合理流动、企业竞争力低、缺乏技术支持力等种种困难无一不与社会保障制度不健全有很大关系，这就使得国有企业改革举步维艰。因此，就需要国家通过立法来加快建立、健全多层次的社会保障体系，把养老、医疗、失业、工伤、住房等保障职能从企业中分离出去使企业“轻装上阵”，真正成为市场竞争的主体，在同一起点上平等地参与竞争，使社会主义市场经济的微观基础更加稳固。
第四，社会保障权是公民的一项基本权利，它已成为人权概念的重要构成内容，建立完善的社会保障法无疑是我国人权保障法律的重要组成部分。现代文明国家的宪法对此均有规定。我国宪法第四十四条：“国家依照法律规定实行企业事业组织的职工和国家机关工作人员的退休制度。退休人员的生活受到国家和社会的保障。”第四十五条：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。国家和社会保障残疾军人的生活，抚恤烈士家属，优待军人家属。国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育。”这里的“物质帮助所需的生活水准，包括食物、衣着、住房、医疗和必要的社会服务；在遭到失业、疾病、残疾、守寡、衰老或在其他不能控制的情况下丧失谋生能力时，有权享受保障。”《经济、社会、文化权利国际公约》（联合国大会1966年12月16日通过）除了对劳动者应得的权利如工作权、享受公正和良好的工作条件的权利、组织参加工会的权利等作出规定以外，对社会保障权利也作出了更为全面的规定。第9条规定，“本公约缔约各国承让人人有权享受社会保障，包括社会保险。”第10、11、12条，对作为社会的自然和基本单元家庭的保护，母亲和儿单的特殊保护，承认人人有权为他自己和家庭获得相当的生活水准，包括足够的食物、衣着和住房，并能不断改进生活条件，“确认人人免于饥饿的基本权利”等，均作了规定。到1995年6月30日，世界上已有135个国家对该公约批准或签署，我国也于1997年10月27日签署该公约。
我国已于1995年1月1日实施《劳动法》，在劳动者权利（包括劳动权、劳动报酬权，劳动安全卫生权）保障以及社会保险、社会福利、社会救助、社会优抚等方面权利的保障已取得了举世瞩目的成绩。但是在社会保障立法方面则落后得多，至今还没有颁布一项由全国人大通过的有关社会保障领域的法律，这已成为当今某些少数国家以“对人权保护不力”干涉我国内政的借口，为改变这种状况，我们必须加快社会保障立法的进程，尽快建立健全具有中国特色的、与社会主义市场经济体制相适应的社会保障法律制度，并为我国的人权保障法制建设作贡献。
二、关于我国社会保障法律制度的基本方针和立法原则
1.必须坚持在宪法原则的指引和统帅下，积极贯彻实施我国社会保障制度的基本方针。
进行社会保障制度改革，建立和完善社会保障法律制度，我们必须充分认识和准确把握我国现阶段经济社会的基本特点和实际情况。即：一是生产力水平低，经济还不发达，属于发展中国家；二是城乡二元化经济结构将在相当长的时期内存在；三是在经济改革与发展过程中，各地区各行业经济发展状况不平衡；四是人口多、人口老龄化进程快；五是计划经济体制下形成的传统保障制度的束缚和影响。因此，从我国现阶段的生产力水平、各方面承受能力，特别是当前企业经营状况的实际出发，在构建和完善的社会保障法律制度过程中，必须坚持“低水平、广覆盖、多层次、双方负担、统账结合”的基本方针。”[2]
“低水平”就是从社会主义初级阶段的生产力水平出发，根据国家财政和企业的实际承受能力，同时借鉴国际上高福利国家的经验教训，明确规定基本保险项目只能提供最基本的保障。
“广覆盖”就是社会保险必须遵循普遍性原则，逐步扩大社会保险的覆盖范围，这样才能发挥其互助共济、分散风险、稳定社会的功能。作为社会保障重要项目的社会保险有一个“大数法则”，即参加保险的人数越多，覆盖面越大，互济功能就越大，抗御风险的能力就越强。因此，国家必须通过立法规定社会保险是一种法定保险。现阶段城镇全体劳动者都必须参加，待农村经济发展到一定水平，再把覆盖范围扩大到有条件的农村劳动者。
“多层次”，就是在开展社会保险（基本保险）的同时，还要举办企业补充保险，商业保险，个人储蓄性保险以及社会救助等，建立多层次的社会保障体系，以满足不同企业，不同行业，不同人群多层次的社会保障需求。
“双方负担”就是实行基本养老、基本医疗费用由用人单位和职工个人双方共同负担，改变过去那种社会保险费用由国家财政和用人单位全部包揽的做法。
“统账结合”，是指基本养老保险、基本医疗保险实行社会统筹。与个人账户相结合，将自我保障与社会共济有机地结合起来。
在我国，社会保障制度基本方针是我们建立社会主义市场经济体制下社会保障制度建设的价值取向的精髓，它们是有机统一的，又是不断发展的。我们应十分明确社会保障制度从根本上决定于社会主义市场经济模式，并积极促进和保障市场经济的健康发展的辩证关系，致力于社会保障制度的不断完善。
2.关于我国社会保障立法的基本原则
社会保障立法的基本原则，就是在社会保障法立法过程中以及制定颁布的具体项目法中，体现出的对社会保障法这个部门法的任务和作用起指导作用的基本规范内容。根据社会保障法的任务和作用以及党和国家有关社会保障制度改革的决定等重要文件，并参照外国社会保障立法的经验，笔者认为，我国现阶段社会保障立法应坚持的基本原则主要是：
第一，保障人权，满足社会成员基本生活需求原则。社会保障法规定社会要保障人（社会成员）的基本生活需要。人的需要分为生活的需要，享受的需要，发展的需要和表现的需要四个层次。第一个层次是；生活的需要即生存权，是人权保障的基础，这是人人都应享受的最基本的权利，社会保障必须满足人们基本的生活需要，这是社会保障法应规定的最基本的内容，《世界人权宣言》、《经济、社会、文化权利国际公约》等人权公约和国际劳工组织的宣言、公约、建议书中，均规定要求各成员国保证公民享受社会保障的权利。社会保障权利已成为人权概念的重要构成内容。中国50年初建立的社会保险制度的对象仅是城镇部分职工且对部分人的保险福利水平过高，从而造成了劳动者之间实际上的不平等。这种状况已经延续数十年，而大部分劳动都没有获得享受基本生活保障的权利。重构社会保障法律制度必须考虑满足社会成员基本生活需要的原则。
第二，普遍性原则。对公民实行普遍的社会保障，是各国社会保障立法共同奉行的一条基本原则。所谓普遍性，是指社会保障的对象应包括全体社会成员，凡是国家的公民都应平等地享有社会保障的权利。这一原则不仅要在社会保障项目中的社会福利，社会救助法律、法规中体现。就是对于社会保险项目中，如养老保险、医疗保险等保障项目中也要体现普遍性原则。当前要加快社会保障制度改革和立法进程，落实立法规划，扩大实施范围，力求使每个保障项目覆盖到所有符合条件的公民。而且只有体现了普遍性原则，才能依照“大数法则”筹集和积累雄厚的社会保障基金，更好地发挥出社会保障互助互济的功能和特点。
第三，社会保障的范围和标准与经济发展水平相适应的原则。世界各国的社会保障制度，都不是凭空建立起来的，立法所确定的社会保障对象、社会保障项目，社会保障待遇标准，无一不受到本国社会经济发展水平的制约和影响。各国的社会保障制度都是随着本国经济的发展，社会保障对象的范围由窄到宽，社会保障项目由少到多，社会保障标准由低到高不断发展的。西方国家社会保障中的“高福利”政策和“平均主义”原则，使得这些国家财政负担越来越重，并由此引发了许多社会和政治问题；即使像我国在计划经济条件下实行的那种普遍福利政策现在也难以为继。这已成为我们进行社会保障制度改革的经验教训。因此，在构建新的社会保障法律制度时，我们必须充分考虑到我国现阶段的经济社会发展状况和基本国情，对社会保障项目设置不能过多，范围不能过宽，标准不能过高，保障水平必须与社会主义初级阶段的经济发展水平相适应，并且随经济发展水平的提高而提高。
第四，公平与效率结合原则，社会保障的不同项目体现公平与效率的程度不同。社会救助，优抚安置和部分社会福利事业支出主要由国家财政负担，凡符合条件者可以无偿享受，体现公平原则，社会保险中的主要项目，坚持“效率优先，兼顾公平”的原则，实行社会统筹与个人账户相结合，由用人单位和职工共同负担，保险对象享受的保障水平既要能保障其基本生活，基本医疗需求，体现社会公平，又要与个人缴费多少挂钩，以激励职工的劳动积极性和提高效率。
第五，城乡有别原则。又称“区别性”原则，所谓区别性，是指针对不同类型的社会成员制定不同的法规和社会保障标准。现阶段我国城乡之间在生产力水平，就业结构，收入水平和消费方式等方面差别很大，因而在保障形式、项目标准以及适用的法律、法规方面要有所区别。如现阶段通过社会保险立法建立社会保险制度，主要是在城镇机关事业单位和各类企业及职工中实行（主要是养老保险、医疗保险项目）。在广大农村近期内尚不具备普遍实行社会保险的条件，主要是依靠土地、家庭保障，同时靠集体经济、集体组织，如合作医疗等保障方式。在一些乡村经济较发达，群众温饱有余的地区，可采取农民自愿和政府给予支持相结合的办法，逐步地发展农村养老保险等社会保障制度。
三、关于建立和完善我国社会保障法律制度的意见和建议
社会保障法是我国社会主义市场经济法律体系的重要组成部分，对社会主义市场经济体制的形成起着重要的促进和保护作用。目前通过立法建立和健全社会保障制度、为社会主义市场经济体制的建立和发展提供良好的法律环境已成为当务之急。在社会保障法律制度建设中，我们要从中国的国情和实际需要出发，借鉴和吸收国际社会带有共性的经验，适当参照国际标准，与国际接轨，但又不能完全照搬；应当认真总结我国社会保障法律制度建设的经验，通过改革和制度创新，建立起具有中国特色的社会保障法律制度。笔者认为当前社会保障立法应重点解决以下几个问题：
1.社会保障基本法的制定应提到全国人大立法的议事日程上来。大多数法律部门都是依据宪法的规定，尽早的制定一部具有综合性内容的法典式的基本法，然后再依据基本法，制定出所需的各种层次的法律、法规，如民法、刑法，劳动法等，通过逐步建立和完善配套法律法规，而使该法律部门形成一个完整的体系。社会保障法律体系建立亦该如此。国际劳工局在《展望21世纪、社会保障的发展》中曾经建议：“分散的社会保障法律应综合并尽可能汇集起来，法律应当用最清楚的合理的语言来起草”。但是从目前我国社会经济发展水平，城乡经济二元结构，人口分布尤其是农村人口占大多数以及社会保障制度建设基础薄弱等情况，我国在较短时间内还很难制定出一部在全国社会保障领域起综合性规范作用的社会保障基本法来。但是，对于加快建立我国的社会保障法律体系来说，尽快制定出社会保障基本法又是非常急迫的。因此，我们应加强社会保障法的基本理论研究以及立法技巧的准备工作，根据国外社会保障立法的经验和我国法律的立法经验，如《民法通则》的规定，先制定一部《中华人民共和国社会保障立法纲要》，为大项目法的制定提供依据。该纲要主要对社会保障法的目的。调整对象，适用范围、基本原则、社会保障的项目种类、社会保障基金的来源、筹集方式和管理、社会保障的管理机构、法律责任等作出概括性的规定，以此作为制定社会保障项目单行法、配套法的立法依据。在立法技术上，可以由粗到细，由简到繁，逐步实现社会保障法律制度的科学化、合理化。
2.完善社会保障法律制度的立法重点。根据《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标》的决定，“九五”期间要以完善养老、失业、医疗保险为重点。推进社会保障制度的改革。中国共产党十五大报告中亦明确指出了“建立社会保障体系，实行社会统筹和个人账户相结合的养老医疗保险制度，完善失业保险和社会救济制度，提供最基本的社会保障。”因此，社会保障的立法重点近期应放在社会保险和社会救助上，以确保低水平的社会保障体系的建立。
(1)社会保险制度是社会保障的核心法律制度。国务院于97年7月16日发布了《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》。1998年11月通过《国务院关于建立城镇职工医疗保险制度的决定》，1998年11月12日国务院又发布了《社会保险费征缴暂行条例》和《失业保险条例》等行政法规。这些决定、条例的发布实施对进一步完善社会保障法律体系，加强社会保障的法制建设，对于巩固两个确保（确保国有企业下岗职工基本生活和企业离退休人员养老金的按时足额发放）具有极为重要的意义。但是它们还只是一些与社会保险法相配套的行政法规。为适应市场经济发展的要求，促进市场经济条件下劳动力的合理流动和确保劳动者的合法权益，应当由全国人大或常务委员会尽快制定颁布在社会保障制度中处于核心地位的《中华人民共和国社会保险法》，通过该法在全国确立统一的养老、医疗、失业、工伤、生育等项社会保险的基本法律制度。
(2)社会救助立法方面，在完善城镇居民最低生活保障制度的基础上，研究制定农村居民最低生活保障制度，即贫困地区的《扶贫法》及《救灾法》，以便扶贫、救灾等工作规范化、法制化，从而使社会救助制度成为真正的最后一道“安全网”。
3.着手制定社会保障法的配套法——《社会保险基金管理法》。
该法主要从社会保险基金的筹集、使用、管理、监督程序、法律责任以及有关纠纷的调解、复议和诉讼方面进行法律规范。通过该法确立依法解决社会保险基金支付风险的手段。导致社会保险基金支付风险的主要原因是保险基金的收支不平衡，特别是保险费不能及时足额征缴，应通过立法来解决社会保险费收缴问题。对欠缴拒缴社会保险费的，依法追究相应的法律责任。通过该法律建立一种社会保险基金的安全投资机制，在规范金融秩序的条件下，严格规定社会保险基金的投资方向和各项投资比例的上限，强化基金投资监管措施，保证社会保险基金的保值与增值。
4.完善农村社会保障法律制度。从我国社会保障的立法实践看，我国农村社会保障立法还是一片空白。这种状况已不能适应社会主义市场经济体制的要求，也与广大农民的愿望相悖。当前，可在一些农村经济较发达、基层组织健全的地区，采取农民自愿和政府组织、引导相结合的办法，积极发展农民养老保险和合作医疗等社会保障制度，等条件成熟时，再制定相应的农村社会保障法律、法规。
5.健全社会保障的司法机制。建议在人民法院设立劳动和社会保障法庭，专门从事审理劳动和社会保障争议案件。使当事人在其社会保障权益受到不法侵害时，获得有力的司法保护。人民法院对社会保障领域里发生的违法犯罪案件，应当及时审理；对拒不缴纳法定的社会保险基金、拒不履行支付保险金义务、不正当使用保险基金、贪污、挪用、侵占保险基金的行为人，应当依法分别追究其刑事责任、行政责任和民事责任。
6.国家应重视社会保障专业人才的培养工作。目前，社会保障法学专业以及涉外社会保障学专业的研究人员奇缺，学科建设落后，应引起社会各方面的广泛重视。通过多渠道加强这一领域的研究和学科建设，为完善社会保障的法律制度建设，提供理论依据已是当务之急。
作者介绍：王景山(1966-)，男，山东青州人，山东大学的研究员、法学硕士，研究方向：民法学。山东大学研究生院，济南 250100