《四川档案》199911
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机关档案室与文件
中心比较研究
湘潭大学管理学院档案学系
文件中心是国外目前最流行的文件管理机构, 被外国档案界誉为“现代最富有生命力的新型档案机构”。作为管理机关半现行文件的专门机构, 文件中心与我国目前机关普遍设置的机关档案室在诸多方面十分类似, 本文试图通过对两者的分析比较, 处和各自特色, 案室工作一、我国机关档案室建立的理论依据是“档案形成规律”和档案价值扩展律。“档案形成规律”是由曾三同志首先提出来的, 早在1962年他就指出, 文件“由文书部门或有关人员立卷归档形成档案开始, 经过档案室, 最后集中到
①档案馆, 这就是档案形成与运动的过程。”据
徐拥军
展律为我们把档案阶段分为前期———档案室阶段和后期———档案馆阶段提供了进一步的理论依据。
:(, ; (2) 这个完整的过程, 依据文件价值形态的变化, 可以划分为不同的阶段; (3) 不同阶段的文件客观上要求存放于与之相适应的保管场所, 采取与之相适宜的管理方式。外国档案学界一般把文件的生命过程划分为三个阶段:现行阶段、半现行阶段和非现11行阶段。文件处于现行阶段时, 它对文件形成机关的第一价值最为突出, 因此它应保存在机关内部, 由制作或承办人员、行政官员保存。当文件处于半现行阶段时, 文件的第一价值逐渐衰退, 机关对其利用的频率明显下降; 与此同时, 机关在其公务活动过程中又源源不断地产生大量的新文件。在这种情况下, 如果把这些半现行文件继续留存在机关, 数量持续增长的文件就会给机关有限的人员、经费、办公空间、设备等造成巨大压力, 影响机关的工作效率。如果将其过早销毁, 难免会损失大量具有潜在价值的文件, 影响机关工作的有效运转, 造成档案馆馆藏匮乏; 如果将其过早移交档案馆, 则无法确保进馆保存文件的质量, 还会给档案馆的有限空间带来很大压力。这时, 就需要有一个过渡性的机构来妥善地集中保存机关的半现行文件, 一方面继续发挥半现行文件的第一价值, 为机关工作服务, 必要时, 经形成机关
此, 我国档案学界把档案形成与运动的过程划分为三个阶段:文书部门阶段、档案室阶段和档案馆阶段。前一阶段为文件阶段, 后两个阶段为档案阶段。档案价值扩展律的基本内容是:(1) 档案的价值按其作用的对象和范围可划分为对文件形成机关的价值———第一价值和对社会的价值———第二价值; (2) 档案价值的实现总是遵循由第一价值逐渐向第二价值过渡的规律; (3) 为充分实现档案的价值, 当档案的第一价值突出时, 档案应存放在机关档案室里, 以方便文件形成机关日常工作的频繁利用, 当档案的第一价值逐渐淡化, 第二价值日益显露时, 档案就应从机关档案室移交到档案馆保存, 以利于社会的普遍利用。档案价值扩
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同意, 也可以为他机关或个人利用; 另一方面存储具有第二价值的文件, 以备日后移交档案馆永久保存。文件中心正是适应文件生命周期的这种内在要求, 为妥善有效、经济合理地保存半现行文件而建立起来的。当文件处于非现行阶段, 大部分不具备第二价值的文件, 就会被销毁, 小部分第二价值突出的文件, 就会被从文件中心移交到档案馆永久保存。
由此可见, 我国机关档案室和外国文件中心的设置都是建立在对档案(文件) 形成、运动规律的理论认识的基础之上。这两种认识在总体上是一致的, 它们都认为:(1) 由文件产生到形成档案是一个完整的过程; (2) 这个完整过程依据档案(文件) 的价值形态变化可划分为不同的阶段; (3) 不同阶段的档案) “, 心思想都是档案(文件) 价值形态变化规律, 两
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它包括短期保存、长期保存和永久保存的案卷。外国将文件生命周期划分为现行阶段、半现行阶段和非现行阶段三个阶段, 前两个阶段为文件阶段, 后一阶段为档案阶段, 文件只有从文件中心移交档案馆保存以后, 才称之为档案, 而且只有具有永久保存价值的文件才能向档案馆移交, 转化为档案。
二、从发展历程和设置模式来看
11发展历程
我国目前普遍设置的机关档案室, 是在新中国成立以来建立和发展起来的。1951年, 中, 。1954年4月, 中共中央办公厅又先会议, 对党的机关档案室的设置、职责和工作原则作了明确的规定, 极大地推动了全国县级以上党委机关档案室的建立, 同时也促进了政府机关、军事部门和企业事业单位档案室的逐步建立。1956年3月, 国务院发布了《关于加强国家档案工作的决定》, 明确规定县级以上各机关、团体和企业事业单位都应设立档案室。
1959年1月, 中共中央办公厅秘书局和国家档
者都以谢伦伯格的“文件双重价值论”为基础, 将档案(文件) 的价值按其作用的对象和范围分为第一价值和第二价值, 并根据这二种形态的价值的变化规律来划分档案(文件) 的阶段, 为不同阶段上档案(文件) 设置相应的管理机构, 采取适宜的管理方式。因此, 可以说中外对档案形成、运动规律的认识基本上是一致的, 没有实质性的分歧, 因为档案(文件) 形成、运动规律是不以人的主观意志为转移的客观规律, 中外档案工作者在各自的档案工作实践过程中, 从不同的角度都探索出了它的基本内容, 并以不同的表述方式将其阐述出来。
至于两者的差异, 只在于对文件和档案阶段的具体划分不同以及由此而带来的对文件和档案定义的外延界定不同。我国将档案形成、运动过程划分为文书部门阶段、档案室阶段、档案馆阶段三个阶段, 前一阶段为文件阶段, 后两个阶段为档案阶段。文件经文书部门立卷归档交档案室保存以后, 即称之为档案,
案局联合颁发了《关于统一管理党、政档案工作的通知》, 要求各机关建立统一的档案室, 集中管理党、政、工、团档案。到1959年底, 全国各地各级党政机关的档案室普遍建立, 初步奠定了我国当代机关档案室工作的基础。此后, 《机关档案室工作通则》、《机关档案工作条例》等档案法规都对机关档案室工作作了具体规定。1987年颁布的《中华人民共和国档案法》, 更是以法律的形式确立了机关档案室的地位。经过几十年的发展, 我国的机关档案室系统, 已经具有相当的规模, 成为国家档案事业的基础。
文件中心最早出现在美国。第二次世界大战期间, 美国海军部产生的文件急剧增加。迫
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于战争需要, 海军部设置了临时库房, 集中保存平时已不常用的、但不能立即销毁或送档案馆保存的文件, 取得了较好的效果。这种临时性库房就是文件中心的最初形式。战后, 美国联邦政府各机构新产生的文件在迅速增长, 其中半现行文件大量积压。为了妥善、有效地集中保存这些半现行文件, 各机构纷纷仿效海军部, 成立了过渡性保管机构———文件中心。文件中心一般建在地价较低的市郊, 库房建筑设计标准也低于机关办公室, 而且对文件实行密集存放。用文件中心保管机关的半现行文件, 不仅可以减轻文件积压给机关造成的巨大压力, 提高机关工作效率, 而且可以大大降低文件存贮费用, 十分经济合算。因而, 文件中心这一经济、高效、式, , 。了, 从而确立了文件中心的法律地位。此后, 世界许多国家, 在美国文件中心的启发下, 也纷纷建立了自己的文件中心或类似机构。
由此可见, 我国机关档案室是在党和国家对机关档案工作高度重视和直接领导下, 通过一系列行政命令和档案法规, 自上而下建立和发展起来的, 具有一定的政策性和强制性。这一发展模式的优势是:(1) 使得我国能在很短的时间内, 迅速地建立起了一个相当规模的、组织严密、管理有效的全国机关档案室网, 构建成整个国家档案事业的基础; (2) 有利于加强党和国家对机关档案工作的领导和管理, 确保档案的完整与安全, 维护党和国家的真实历史面貌。而外国的文件中心是在探索如何妥善处理机关积压的半现行文件, 减轻机关负担问题的过程中逐渐摸索出来的, 并因其经济、高效、实用的优点, 赢得普遍欢迎, 自下而上自发推广开来的。本人认为两者之间的这种区别, 与中外国体和档案事业管理体制的不同是不无关系的。我国实行统一领导、分级管理的档案事业管理体制, 强调统一、分级、有效。美国
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实行分散式的档案管理体制, 注重分散、自主、
效益。
21设置模式
我国机关档案室绝大部分是按照行政管理体制构建起来的, 一般都是“一个机关设立一个档案室”。其缺点是:(1) 设置模式高度统一, 缺乏灵活性, 不能照顾不同地区、不同机关的具体情况; (2) 组织形式“小而全”, 容易造成机关机构臃肿、人员冗余、效率低下、资源浪费。
在外国, 文件中心除了较多的按地区、级别(中央和地方、) 来设置外, 也有按性质。, 共建立了2, 各州, , 此。文件中心的这种设置模式较灵活多样, 可以照顾不同地区、不同级别、不同性质的机关的各自特点, 值得我们借鉴。
三、从基本性质和主要职能来看
1311基本性质
机关档案室保管的是本机关文书部门或业务部门立卷归档的档案。文件中心保管的是文件形成机关移交过来的半现行文件。这些档案或半现行文件在机关档案室或文件中心保存一定时间之后, 都要对其进行重新鉴定和处置, 将失去保存价值的档案或半现行文件销毁, 将有长久保存价值的档案或半现行文件向档案馆移交。档案或半现行文件在机关档案室或文件中心保存时, 其所有权属于文件形成机关, 只有当其被移交到档案馆保存后, 所有权才转归国家。从这个角度上说, 机关档案室和文件中心两者都是一种暂时保存档案或半现行文件的中间性、过渡性专门机构。这是两者性质的最大相同之处, 也是两者具有可比性的重要原因。
但是, 从隶属关系的角度来看, 两者又存在根本的区别。档案室是机关、团体、企业、事业单位统一管理本单位档案的内部组织机构。它隶属于所属机关, 由机关直接领导, 其人
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员、编制、经费等均由机关自己负责, 只是在业务上接受同级或上级档案行政管理部门的监督和指导。档案室是本机关的内部组织机构, 又是国家档案事业管理的基层组织。档案室工作既是机关工作的重要组成部分, 又是档案馆工作和整个国家档案事业的基础。可见, 机关档案室具有双重性质, 肩负双重任务。而文件中心则不同, 它全面接受本国档案行政管理部门的领导, 独立于机关之外, 属于档案系统。譬如:美国的联邦文件中心由美国国家档案与文件署领导和管理, 属于联邦档案系统, 各州的州文件中心也接受州档案部门的领导; 加拿大的联邦文件中心和全国人事文件中心分属归口的档案馆管理; 法国各省的文件中心附属于省档案馆; 成部分; 属于国家档案馆:(1) 有利于在本机关范围内实现“文件、档案管理一体化”和“图书、情报、档案管理一体化”; (2) 有利于加强对机关文书处理部门或业务部门文件收集和立卷归档工作的指导和监督, 保证档案收集的完整性和系统性, 保证档案整理的规范化和标准化; (3) 有利于实行对机关档案的集中统一管理, 为机关各项工作提供便利服务。但是, 它也带来如下问题:(1) 在一些领导档案意识薄弱的机关和许多规模较少、级别较低的机关里, 档案室大都是附属的, 档案人员一般是兼职的, 因而机构的健全和人员的专业素质很难保证; (2) 由于机关本位主义思想的影响, 档案行政管理部门对档案室监督、指导和检查的职能, 有时候难以真正发挥。而文件中心由于是隶属于档案部门, 它具有如下的优点:(1) 有利于档案部门对其进行领导和管理, 能保证日后进馆保存档案的质量; (2) 文件中心的工作人员由档案部门任命, 一般专业素质都较强, 有利于提高工作质量。它的缺点是不能对机关的文件管理实行有效监督、指导和检查。本人认为克服两者各自的缺点, 关键都在于加强档案行政
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执法。
21主要职能
两者的主要职能基本上是一致的, 都是:(1) 负责管理机关或文件移交机关在工作活动过程中形成的全部档案或绝大部分半现行文件; (2) 积极为本机关或文件移交机关提供各项利用服务, 在本机关或文件移交机关的同意下, 为其他社会组织和个人提供服务; (3) 鉴定和处置档案或半现行文件, 将保存一定时间后无继续保存价值的档案或半现行文件销毁, 将有长久保存价值的档案或半现行文件移交档案馆保存。; , , 负责对本系统和直属单位的档案工作进行指导、监督和检查。而文件中心则不可能具有这种职能。在这一点上, 我国机关档案室优于外国文件中心。
五、从具体业务工作来看11接收
在接收对象方面。机关档案室只接收和管理本机关内部的档案, 而文件中心则负责接收和管理其职责范围内各个不同机关的半现行文件。
在接收范围方面。机关档案室应按归档制度将属本单位归档范围内的文件, 及时、全部、系统地接收入室, 不得分散到其他部门或个人手中保存。而文件中心并不要求接收文件形成机关的所有半现行文件, 以下文件可留存机关:(1) 保存期限很短的半现行文件; (2) 出于人事、保密等特殊需要不宜过早移交文件中心的半现行文件; (3) 机关利用较为频繁的半现行文件。可见, 我国注重集中统一管理本机关的全部档案, 以维护机关档案的完整和安全。而外国出于经济、保密、方便利用的目的, 允许一定程度上的分散保存。
在归档、移交时间方面。我国规定文书、业务部门于第二年的上半年将立好卷的档案向
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档案室归档, 专业性档案、特殊载体的档案、机密性档案、形成规律特殊的档案以及驻地分散单位的档案, 可适当延长归档时间。在国外, 各国文件中心对半现行文件移交时间的规定各不相同。在美国, 政府机关的文件一般有三种处理和移交时间:(1) 保存期6年以下的文件, 一般在机关内处理, 不向文件中心移交; (2) 肯定需要永久保存的文件, 由机关直接移交档案馆作档案永久保存; (3) 除上述两种情况外, 其余的文件视情况和工作需要移交文件中心保管和处置, 移交时间3～5年,10～20年不等。在德国, 半现行文件向文件中心移交的时间一般在文件停止现行效用后5～25年之间。可见, 在档案的归档、移交时间方面, 要灵活机动一些, 虑到方便系。
21服务
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信息加工品。可见, 机关档案室在为本机关提供利用服务方面较文件中心要简便一些。文件中心的服务方式对交通、通讯等条件要求较高, 以我国目前的实际情况看还不能适应。
31保管
在排架方法方面。机关档案室为了方便对档案的管理, 一般是根据预先的分类系统和库房装具的统一编号, 进行排列上架, 常常会为日后归档留下空间。而文件中心为充分利用空间, 降低存贮费用, 对文件实行集中存放、随意排架方法, 只要哪里有空余空间, 就将文件排放在哪里, , 便及时调整, —磁带库, 用来保存特殊载体的文件, 如磁带、磁盘、照片、影片、缩微胶卷、机读文件等。而我国机关档案室保管的这类特殊载体的文件数量较少, 一般只是设专柜保管, 保管条件不及文件中心。
41处置
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在服务对象方面。机关档案室与文件中心的服务对象基本相同, 都是主要为文件形成机关服务, 为非形成单位服务, 要经过文件形成单位批准。
在服务方式方面, 由于档案室是机关的内部组织机构, 机关工作人员如需要可随时到档案室利用档案, 档案室可以立即为其提供查阅原件、复印、外借、咨询等服务。而文件中心大都座落在远离文件形成机关的市郊, 所以一般采用电话、电传、递送、快件邮寄或电子网络等方式服务。这些服务文件中心一般在24小时内必须完成。此外, 机关档案室一般还从事档案编研工作, 根据机关工作需要编写有关的大事记、组织沿革、基础数字汇集、会议简介等, 为机关工作服务。而文件中心由于移交机关众多, 文件数量庞大, 工作十分繁忙, 加上不熟悉文件移交机关的性质、职能和活动, 无力也无法进行档案编研活动, 不能为利用者提供档案
我国机关档案室销毁档案, 只需获得机关领导人的批准即可。而在外国文件中心销毁文件和向档案馆移交文件, 均须征得文件移交机关和档案部门双方的同意才可, 这样有利于既从本机关需要的角度又从社会需要的角度出发全面鉴定文件的价值。
综上所述, 机关档案室和文件中心都是在不同的档案工作环境下, 适应各自不同的具体情况成长和发展起来的, 两者既有相同之处, 又有差异, 各有优劣, 各具特色。文件中心的经济、高效、灵活的特点, 是最值得我国机关档案室借鉴的。本人认为, 近年来, 我国建立联合档案室的尝试, 是借鉴文件中心这一优点的理想模式。
【注释】
①《曾三档案工作文集》1档案出版社1990年第1版, 第
221～222页。
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文件中心是国外目前最流行的文件管理机构, 被外国档案界誉为“现代最富有生命力的新型档案机构”。作为管理机关半现行文件的专门机构, 文件中心与我国目前机关普遍设置的机关档案室在诸多方面十分类似, 本文试图通过对两者的分析比较, 处和各自特色, 案室工作一、我国机关档案室建立的理论依据是“档案形成规律”和档案价值扩展律。“档案形成规律”是由曾三同志首先提出来的, 早在1962年他就指出, 文件“由文书部门或有关人员立卷归档形成档案开始, 经过档案室, 最后集中到
①档案馆, 这就是档案形成与运动的过程。”据
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展律为我们把档案阶段分为前期———档案室阶段和后期———档案馆阶段提供了进一步的理论依据。
:(, ; (2) 这个完整的过程, 依据文件价值形态的变化, 可以划分为不同的阶段; (3) 不同阶段的文件客观上要求存放于与之相适应的保管场所, 采取与之相适宜的管理方式。外国档案学界一般把文件的生命过程划分为三个阶段:现行阶段、半现行阶段和非现11行阶段。文件处于现行阶段时, 它对文件形成机关的第一价值最为突出, 因此它应保存在机关内部, 由制作或承办人员、行政官员保存。当文件处于半现行阶段时, 文件的第一价值逐渐衰退, 机关对其利用的频率明显下降; 与此同时, 机关在其公务活动过程中又源源不断地产生大量的新文件。在这种情况下, 如果把这些半现行文件继续留存在机关, 数量持续增长的文件就会给机关有限的人员、经费、办公空间、设备等造成巨大压力, 影响机关的工作效率。如果将其过早销毁, 难免会损失大量具有潜在价值的文件, 影响机关工作的有效运转, 造成档案馆馆藏匮乏; 如果将其过早移交档案馆, 则无法确保进馆保存文件的质量, 还会给档案馆的有限空间带来很大压力。这时, 就需要有一个过渡性的机构来妥善地集中保存机关的半现行文件, 一方面继续发挥半现行文件的第一价值, 为机关工作服务, 必要时, 经形成机关
此, 我国档案学界把档案形成与运动的过程划分为三个阶段:文书部门阶段、档案室阶段和档案馆阶段。前一阶段为文件阶段, 后两个阶段为档案阶段。档案价值扩展律的基本内容是:(1) 档案的价值按其作用的对象和范围可划分为对文件形成机关的价值———第一价值和对社会的价值———第二价值; (2) 档案价值的实现总是遵循由第一价值逐渐向第二价值过渡的规律; (3) 为充分实现档案的价值, 当档案的第一价值突出时, 档案应存放在机关档案室里, 以方便文件形成机关日常工作的频繁利用, 当档案的第一价值逐渐淡化, 第二价值日益显露时, 档案就应从机关档案室移交到档案馆保存, 以利于社会的普遍利用。档案价值扩
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同意, 也可以为他机关或个人利用; 另一方面存储具有第二价值的文件, 以备日后移交档案馆永久保存。文件中心正是适应文件生命周期的这种内在要求, 为妥善有效、经济合理地保存半现行文件而建立起来的。当文件处于非现行阶段, 大部分不具备第二价值的文件, 就会被销毁, 小部分第二价值突出的文件, 就会被从文件中心移交到档案馆永久保存。
由此可见, 我国机关档案室和外国文件中心的设置都是建立在对档案(文件) 形成、运动规律的理论认识的基础之上。这两种认识在总体上是一致的, 它们都认为:(1) 由文件产生到形成档案是一个完整的过程; (2) 这个完整过程依据档案(文件) 的价值形态变化可划分为不同的阶段; (3) 不同阶段的档案) “, 心思想都是档案(文件) 价值形态变化规律, 两
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它包括短期保存、长期保存和永久保存的案卷。外国将文件生命周期划分为现行阶段、半现行阶段和非现行阶段三个阶段, 前两个阶段为文件阶段, 后一阶段为档案阶段, 文件只有从文件中心移交档案馆保存以后, 才称之为档案, 而且只有具有永久保存价值的文件才能向档案馆移交, 转化为档案。
二、从发展历程和设置模式来看
11发展历程
我国目前普遍设置的机关档案室, 是在新中国成立以来建立和发展起来的。1951年, 中, 。1954年4月, 中共中央办公厅又先会议, 对党的机关档案室的设置、职责和工作原则作了明确的规定, 极大地推动了全国县级以上党委机关档案室的建立, 同时也促进了政府机关、军事部门和企业事业单位档案室的逐步建立。1956年3月, 国务院发布了《关于加强国家档案工作的决定》, 明确规定县级以上各机关、团体和企业事业单位都应设立档案室。
1959年1月, 中共中央办公厅秘书局和国家档
者都以谢伦伯格的“文件双重价值论”为基础, 将档案(文件) 的价值按其作用的对象和范围分为第一价值和第二价值, 并根据这二种形态的价值的变化规律来划分档案(文件) 的阶段, 为不同阶段上档案(文件) 设置相应的管理机构, 采取适宜的管理方式。因此, 可以说中外对档案形成、运动规律的认识基本上是一致的, 没有实质性的分歧, 因为档案(文件) 形成、运动规律是不以人的主观意志为转移的客观规律, 中外档案工作者在各自的档案工作实践过程中, 从不同的角度都探索出了它的基本内容, 并以不同的表述方式将其阐述出来。
至于两者的差异, 只在于对文件和档案阶段的具体划分不同以及由此而带来的对文件和档案定义的外延界定不同。我国将档案形成、运动过程划分为文书部门阶段、档案室阶段、档案馆阶段三个阶段, 前一阶段为文件阶段, 后两个阶段为档案阶段。文件经文书部门立卷归档交档案室保存以后, 即称之为档案,
案局联合颁发了《关于统一管理党、政档案工作的通知》, 要求各机关建立统一的档案室, 集中管理党、政、工、团档案。到1959年底, 全国各地各级党政机关的档案室普遍建立, 初步奠定了我国当代机关档案室工作的基础。此后, 《机关档案室工作通则》、《机关档案工作条例》等档案法规都对机关档案室工作作了具体规定。1987年颁布的《中华人民共和国档案法》, 更是以法律的形式确立了机关档案室的地位。经过几十年的发展, 我国的机关档案室系统, 已经具有相当的规模, 成为国家档案事业的基础。
文件中心最早出现在美国。第二次世界大战期间, 美国海军部产生的文件急剧增加。迫
《四川档案》199911
于战争需要, 海军部设置了临时库房, 集中保存平时已不常用的、但不能立即销毁或送档案馆保存的文件, 取得了较好的效果。这种临时性库房就是文件中心的最初形式。战后, 美国联邦政府各机构新产生的文件在迅速增长, 其中半现行文件大量积压。为了妥善、有效地集中保存这些半现行文件, 各机构纷纷仿效海军部, 成立了过渡性保管机构———文件中心。文件中心一般建在地价较低的市郊, 库房建筑设计标准也低于机关办公室, 而且对文件实行密集存放。用文件中心保管机关的半现行文件, 不仅可以减轻文件积压给机关造成的巨大压力, 提高机关工作效率, 而且可以大大降低文件存贮费用, 十分经济合算。因而, 文件中心这一经济、高效、式, , 。了, 从而确立了文件中心的法律地位。此后, 世界许多国家, 在美国文件中心的启发下, 也纷纷建立了自己的文件中心或类似机构。
由此可见, 我国机关档案室是在党和国家对机关档案工作高度重视和直接领导下, 通过一系列行政命令和档案法规, 自上而下建立和发展起来的, 具有一定的政策性和强制性。这一发展模式的优势是:(1) 使得我国能在很短的时间内, 迅速地建立起了一个相当规模的、组织严密、管理有效的全国机关档案室网, 构建成整个国家档案事业的基础; (2) 有利于加强党和国家对机关档案工作的领导和管理, 确保档案的完整与安全, 维护党和国家的真实历史面貌。而外国的文件中心是在探索如何妥善处理机关积压的半现行文件, 减轻机关负担问题的过程中逐渐摸索出来的, 并因其经济、高效、实用的优点, 赢得普遍欢迎, 自下而上自发推广开来的。本人认为两者之间的这种区别, 与中外国体和档案事业管理体制的不同是不无关系的。我国实行统一领导、分级管理的档案事业管理体制, 强调统一、分级、有效。美国
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实行分散式的档案管理体制, 注重分散、自主、
效益。
21设置模式
我国机关档案室绝大部分是按照行政管理体制构建起来的, 一般都是“一个机关设立一个档案室”。其缺点是:(1) 设置模式高度统一, 缺乏灵活性, 不能照顾不同地区、不同机关的具体情况; (2) 组织形式“小而全”, 容易造成机关机构臃肿、人员冗余、效率低下、资源浪费。
在外国, 文件中心除了较多的按地区、级别(中央和地方、) 来设置外, 也有按性质。, 共建立了2, 各州, , 此。文件中心的这种设置模式较灵活多样, 可以照顾不同地区、不同级别、不同性质的机关的各自特点, 值得我们借鉴。
三、从基本性质和主要职能来看
1311基本性质
机关档案室保管的是本机关文书部门或业务部门立卷归档的档案。文件中心保管的是文件形成机关移交过来的半现行文件。这些档案或半现行文件在机关档案室或文件中心保存一定时间之后, 都要对其进行重新鉴定和处置, 将失去保存价值的档案或半现行文件销毁, 将有长久保存价值的档案或半现行文件向档案馆移交。档案或半现行文件在机关档案室或文件中心保存时, 其所有权属于文件形成机关, 只有当其被移交到档案馆保存后, 所有权才转归国家。从这个角度上说, 机关档案室和文件中心两者都是一种暂时保存档案或半现行文件的中间性、过渡性专门机构。这是两者性质的最大相同之处, 也是两者具有可比性的重要原因。
但是, 从隶属关系的角度来看, 两者又存在根本的区别。档案室是机关、团体、企业、事业单位统一管理本单位档案的内部组织机构。它隶属于所属机关, 由机关直接领导, 其人
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员、编制、经费等均由机关自己负责, 只是在业务上接受同级或上级档案行政管理部门的监督和指导。档案室是本机关的内部组织机构, 又是国家档案事业管理的基层组织。档案室工作既是机关工作的重要组成部分, 又是档案馆工作和整个国家档案事业的基础。可见, 机关档案室具有双重性质, 肩负双重任务。而文件中心则不同, 它全面接受本国档案行政管理部门的领导, 独立于机关之外, 属于档案系统。譬如:美国的联邦文件中心由美国国家档案与文件署领导和管理, 属于联邦档案系统, 各州的州文件中心也接受州档案部门的领导; 加拿大的联邦文件中心和全国人事文件中心分属归口的档案馆管理; 法国各省的文件中心附属于省档案馆; 成部分; 属于国家档案馆:(1) 有利于在本机关范围内实现“文件、档案管理一体化”和“图书、情报、档案管理一体化”; (2) 有利于加强对机关文书处理部门或业务部门文件收集和立卷归档工作的指导和监督, 保证档案收集的完整性和系统性, 保证档案整理的规范化和标准化; (3) 有利于实行对机关档案的集中统一管理, 为机关各项工作提供便利服务。但是, 它也带来如下问题:(1) 在一些领导档案意识薄弱的机关和许多规模较少、级别较低的机关里, 档案室大都是附属的, 档案人员一般是兼职的, 因而机构的健全和人员的专业素质很难保证; (2) 由于机关本位主义思想的影响, 档案行政管理部门对档案室监督、指导和检查的职能, 有时候难以真正发挥。而文件中心由于是隶属于档案部门, 它具有如下的优点:(1) 有利于档案部门对其进行领导和管理, 能保证日后进馆保存档案的质量; (2) 文件中心的工作人员由档案部门任命, 一般专业素质都较强, 有利于提高工作质量。它的缺点是不能对机关的文件管理实行有效监督、指导和检查。本人认为克服两者各自的缺点, 关键都在于加强档案行政
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执法。
21主要职能
两者的主要职能基本上是一致的, 都是:(1) 负责管理机关或文件移交机关在工作活动过程中形成的全部档案或绝大部分半现行文件; (2) 积极为本机关或文件移交机关提供各项利用服务, 在本机关或文件移交机关的同意下, 为其他社会组织和个人提供服务; (3) 鉴定和处置档案或半现行文件, 将保存一定时间后无继续保存价值的档案或半现行文件销毁, 将有长久保存价值的档案或半现行文件移交档案馆保存。; , , 负责对本系统和直属单位的档案工作进行指导、监督和检查。而文件中心则不可能具有这种职能。在这一点上, 我国机关档案室优于外国文件中心。
五、从具体业务工作来看11接收
在接收对象方面。机关档案室只接收和管理本机关内部的档案, 而文件中心则负责接收和管理其职责范围内各个不同机关的半现行文件。
在接收范围方面。机关档案室应按归档制度将属本单位归档范围内的文件, 及时、全部、系统地接收入室, 不得分散到其他部门或个人手中保存。而文件中心并不要求接收文件形成机关的所有半现行文件, 以下文件可留存机关:(1) 保存期限很短的半现行文件; (2) 出于人事、保密等特殊需要不宜过早移交文件中心的半现行文件; (3) 机关利用较为频繁的半现行文件。可见, 我国注重集中统一管理本机关的全部档案, 以维护机关档案的完整和安全。而外国出于经济、保密、方便利用的目的, 允许一定程度上的分散保存。
在归档、移交时间方面。我国规定文书、业务部门于第二年的上半年将立好卷的档案向
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《四川档案》199911
档案室归档, 专业性档案、特殊载体的档案、机密性档案、形成规律特殊的档案以及驻地分散单位的档案, 可适当延长归档时间。在国外, 各国文件中心对半现行文件移交时间的规定各不相同。在美国, 政府机关的文件一般有三种处理和移交时间:(1) 保存期6年以下的文件, 一般在机关内处理, 不向文件中心移交; (2) 肯定需要永久保存的文件, 由机关直接移交档案馆作档案永久保存; (3) 除上述两种情况外, 其余的文件视情况和工作需要移交文件中心保管和处置, 移交时间3～5年,10～20年不等。在德国, 半现行文件向文件中心移交的时间一般在文件停止现行效用后5～25年之间。可见, 在档案的归档、移交时间方面, 要灵活机动一些, 虑到方便系。
21服务
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信息加工品。可见, 机关档案室在为本机关提供利用服务方面较文件中心要简便一些。文件中心的服务方式对交通、通讯等条件要求较高, 以我国目前的实际情况看还不能适应。
31保管
在排架方法方面。机关档案室为了方便对档案的管理, 一般是根据预先的分类系统和库房装具的统一编号, 进行排列上架, 常常会为日后归档留下空间。而文件中心为充分利用空间, 降低存贮费用, 对文件实行集中存放、随意排架方法, 只要哪里有空余空间, 就将文件排放在哪里, , 便及时调整, —磁带库, 用来保存特殊载体的文件, 如磁带、磁盘、照片、影片、缩微胶卷、机读文件等。而我国机关档案室保管的这类特殊载体的文件数量较少, 一般只是设专柜保管, 保管条件不及文件中心。
41处置
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在服务对象方面。机关档案室与文件中心的服务对象基本相同, 都是主要为文件形成机关服务, 为非形成单位服务, 要经过文件形成单位批准。
在服务方式方面, 由于档案室是机关的内部组织机构, 机关工作人员如需要可随时到档案室利用档案, 档案室可以立即为其提供查阅原件、复印、外借、咨询等服务。而文件中心大都座落在远离文件形成机关的市郊, 所以一般采用电话、电传、递送、快件邮寄或电子网络等方式服务。这些服务文件中心一般在24小时内必须完成。此外, 机关档案室一般还从事档案编研工作, 根据机关工作需要编写有关的大事记、组织沿革、基础数字汇集、会议简介等, 为机关工作服务。而文件中心由于移交机关众多, 文件数量庞大, 工作十分繁忙, 加上不熟悉文件移交机关的性质、职能和活动, 无力也无法进行档案编研活动, 不能为利用者提供档案
我国机关档案室销毁档案, 只需获得机关领导人的批准即可。而在外国文件中心销毁文件和向档案馆移交文件, 均须征得文件移交机关和档案部门双方的同意才可, 这样有利于既从本机关需要的角度又从社会需要的角度出发全面鉴定文件的价值。
综上所述, 机关档案室和文件中心都是在不同的档案工作环境下, 适应各自不同的具体情况成长和发展起来的, 两者既有相同之处, 又有差异, 各有优劣, 各具特色。文件中心的经济、高效、灵活的特点, 是最值得我国机关档案室借鉴的。本人认为, 近年来, 我国建立联合档案室的尝试, 是借鉴文件中心这一优点的理想模式。
【注释】
①《曾三档案工作文集》1档案出版社1990年第1版, 第
221～222页。