2012年市政管理学课题研究
题目：关于泉州市城管暴力执法的调查报告
市政单位： 城市管理与行政执法局 小组组员： 院 系：
班 级： 指导老师： 完成日期：
二〇一二年三月
关于泉州市城管暴力执法的调查报告
【前言】
在当下城市管理和执法领域，执法人员与被执法人员的冲突屡屡发生，中国的城管执法几乎陷入暴力执法与百姓暴力抗法的恶性循环，面临着十分严峻的现实困境，城管执法成为城市管理中的焦点和难点问题。在建设社会主义和谐社会以及创建文明城市的大背景下，探讨和分析影响城市和谐有序发展的城管执法问题具有重要的现实意义。鉴于此，我们小组主要从泉州市执法现状入手，针对泉州市城管暴力执法的现象进行调查分析，试图找出问题产生的根本原因，根据泉州市现实发展实情寻求解决途径。
【作者单位】 仰恩大学管理学院公共管理系
【关键词】 城市管理 暴力执法 制度改革
【正文快照】
暴力执法概念的界定：暴力执法主要是指执法者违反法律规章及执法条例，利用胁迫、殴打等暴力手段，侵犯执法相对人合法权益的行为。现阶段，城管执法过程中强行吃拿卡要、作风粗暴、态度蛮横等现象严重。
暴力执法产生原因：由于我国城管执法起步较晚，关于城市管理综合执法的法律法规不健全，城市队伍建设不够成熟，且缺乏城管执法的经验和方法，城管执法中出现诸多问题，这样导致了城管执法人员在执法过程中缺乏必要的法律依据，同时也缺少了相应的法律法规对其执法过程进行必要的规制和监督。制度的缺失在一定程度上导致执法人员粗暴执法、野蛮执法。导致市民及社会对城管制法不满，和百姓暴力抗法事件频繁发生。在行政处罚权的集中也导致了矛盾的集中，城管与小商贩之间的矛盾冲突愈发激烈。
城管为什么总是和“暴力执法”联系在一起？城管怎么做才能远离“暴力”？对此，我们小组调查了泉州城管执法现状。
一．泉州市暴力执法现象概况
典型案例分析：
1
2010年10月9日，泉州某村的张全会和老伴陈桂香又一次骑着三轮车长途
跋涉来到泉州某菜市场南门附近卖红薯和胡萝卜，两位老人对于周围的居民来说已经不陌生了，因为老人带来的蔬菜新鲜又便宜。但是由于此菜市场的管理费用过高，老人无力支付，所以只能选择在菜市场对面卖菜。恰逢一辆执法车经过，从车上跳下一位中年人，冲着张老汉说：“又是你这个老头，咋又来了？”说着把三轮车上的红薯和胡萝卜摔在地上。张全会老人试图阻止城管人员摔菜，但该执法人员转身冲着张老汉的脸连扇几耳光，将老人的帽子都打掉了。这次暴力执法的过程很快在网络上传播开，并且引起了网友的广泛关注，网友纷纷谴责城管执法人员对一个年迈老者的暴力行为。据了解，张全会老人和老伴骑三轮车一个多小时来城里卖菜是为了给瘫痪在家的大儿子赚钱买药，而因为菜市场内摊位费过高老人才不得不选择摆摊经营。打人的执法人员名叫张国选，是某物业服务有限公司的员工，物业公司称他们并没有执法权，只是配合此街道办事处执法中队执法，而此街道办事处执法中队仅有执法人员16人。周围的居民反映，这已经是本月内泉州市发生的第四起城管暴力执法的案件了，市民们对于城管的执法方式都有很大的意见。张全会老人被打事件经媒体报道后，该区人民政府、城市管理与行政执法局成立联合调查组。公安机关调查取证，视情节对涉案人员作出进一步处理。
历年数据：
2
调查数据：根据有关部门在泉州市的问卷调查显示，该市市民对城管监察
工作满意率只有29.20%。据统计，2011年仅泉州市城管执法遭遇各类暴力抗法事件就达325宗，222人受伤。
法案件分布图 总计暴力执法案件分布图 总计)
由以上资料以及我们对泉州市暴力执法的调查研究可知，泉州市暴力执法问题主要存在于商家经营管理、城市改建与工程施工管理、市容市政环境卫生管理三个领域，并且暴力执法案件呈上升趋势。
二、城管暴力执法现象的成因
（一）泉州特殊的流动人口状况导致的执法障碍
泉州位处东南沿海，市场经济起步较早，本地民营企业较多。因此，吸引了全国各地的外来务工人员来泉。对于流动人口的管理，存在着较大的难度：大部分外来务工人员没有固定的职业和居住地，这就使得城管不能对其进行定点管理。二者，外来务工人员素质差异大，往往不能正确认识到一些政府及城市管理者的管理政策和措施，这也为执法者带来一定的执法困难。 （二）城市管理相应的法律制度不健全
按照国务院文件要求，目前在城管范围，比较规范又集中行使的行政处罚权主要涉及 4 个部门(系统)：建设行政主管部门(包括市政、园林、公用、规划、市容环境卫生等)的全部行政处罚权，工商行政管理部门的对无照商贩的行政处罚权，环境保护行政主管部门的对社会生活噪声污染和建筑施工污染的行政处罚权，公安部门的对侵占道路行为的行政处罚权。豎除了《行政处罚法》中对于集中行使行政处罚权的规定外，尚无统一的法律法规对于城市管理的方式、方法进行规定。
（三）城管队伍整体素质偏低，法律意识与服务意识淡薄
正如泉州菜农被打一案中所凸现出的问题一样，目前我市城管队伍鱼龙混杂，除了少部分执法人员系公务员，大多数执法人员缺乏职业培训，甚至一些执
法人员为短期的合同工，文化素质的低下与专业技能的缺乏使得城管人员在执法过程中往往忽略法治社会的基本要求，以暴治乱，导致执法人员与小摊贩之间的矛盾升级，也使得民众对于城管队伍的反感情绪更加明显。与此同时，城管执法服务意识差，城管在执法过程中没有意识到自己是一个服务人员，相反却以一个占有优势地位的管理者的身份出现。在面对小摊贩及身处弱势的群体时没有同情心，而是把他们当作乱民对待，认为他们影响了市容，那么在执法的过程中难免带有偏见和个人的情绪。泉州菜农张全会老人拖着年迈之躯与老伴赶路一个多小时到市区卖菜，只为给儿子赚钱买药，确属困难情况，而以张国选为首的执法人员却在未进行任何调查了解的情况下，粗暴地掀翻老人的地摊，并殴打老人，这明显表现出其素质的低下以及在行使公权力时所抱有的官本位思想。这样的问题屡见不鲜，在很多城市都经常上演这一幕：城管执法人员在不进行任何调查与劝导的情况下就将小摊贩的生存工具全部没收，扬长而去，在执法过程中只注重到了公权而对底层群众的生存权却置之不理。 （四）城管执法目标考核制度不合理
城管执法效果主要以处罚小摊贩的数量与市容市貌的整洁作为城管执法人员工作的标准，但是这样的考核标准是不合理的，主要体现为：第一，单一的考核方法使得部分城管人员在执法过程中忽视对具体问题的具体分析，忽视了市容市貌与城市居民生活便利程度之间的利益权衡，更忽视了小摊贩的生存状况。第二，对处理数量的追求极大程度上导致了城市管理的执法质量降低，小摊贩与城管执法人员之间打起了“游击战”，当城管来执法的时候，小摊贩们就迅速撤离到执法人员不能发现的位置，待城管执法人员离开后又重新出现，因此城管执法所获得的市容市貌的整洁也是短暂的。第三，城管执法考核制度中缺少了民众对于城管执法满意度的考察，城市管理的根本目的在于为市民提供一个良好的城市环境，为市民服务，因此，城市管理的好与坏应当由市民作出评价，而现有考核制度中这一部分缺失。
三、减少和防止城管暴力执法的对策探究
如何消除执法暴力？城管执法中出现暴力执法和暴力抗法的事实屡见报端，备
受公众关注，也引起了泉州城管部门的重视。对城管队员而言，执法暴力也不是他们所期待的。许多城管队员在接受采访时，均表示他们并不愿意暴力执法，“没有
哪个城管希望每天的工作内容都是吵架、冲突，很多城管甚至相当害怕与摊贩发生冲突。”泉州市城管队员赵阳坦言。
举措一：开辟便民市场 给小贩生存空间
泉州市历年暴力执法案件中，城管与商贩之争占绝大比重。一方面，大量小贩的存在造成不正当竞争，对正规商户经营造成严重影响，不能不有所管制；另一方面，在现有经济发展水平和经济结构下，有相当一部分人就业存在问题，生活没有保障，基于生存权大于秩序的考虑，政府有必要适当牺牲一点秩序，为这部分的生存留出空间。
泉州市城市管理综合执法局局长柯仲秋表示，小商贩的产生是城市发展的一种必然。所以，与其一刀切不让摆摊，不如开辟便民市场。因此，我们可以开辟早晚市场，让小商小贩集中在断头路等不影响市民生活的地方摆摊经营。规定经营时间，以保证正常秩序。政府出资开辟统一店面、统一店头形成连锁，以低廉的租金鼓励小贩到这些店面经营。如果小商贩守法经营，政府将给小商贩奖励。
举措二：为文明执法制定“铁”的纪律
规定泉州市城管执法时必须执行的步骤，包括一敬礼、二亮证、三宣传、四纠违、五处罚，要求执法人员在执法时，必须严格按规定的步骤进行，这在一定程度上缓解了城管与执法相对人之间的紧张关系；为城管执法配备摄像设备，将执法过程录制下来，一来保存证据，二来也为了威慑暴力执法和暴力抗法。 举措三：提高门槛 ，招收高素质人才
目前，有些城市已经通过公务员考试来招考和录用城管队员了。西安城市管理综合执法局局长吕强介绍，西安市市区城管队员中除转业军人外，其余都是通过公务员考试招考的大学生。目前90%的城管队员具有本科以上文凭。这些人员进入城管队伍后，还要进行法律知识和专业技能培训才能上岗执法。上海、深圳、北京的
城管队员的情况类似，都是与公务员一起招录。入门标准是有“大学本科学历”。在这些城市，城管队员的“幸福指数”远远高于没有解决编制的“城管队员”，这不仅大大降低了暴力执法的发生，也留用了一批高素质人才。泉州市对于这些城市比较有效的改革措施可以予以借鉴，并结合泉州市实际情况，加以修正运用。
举措四：强制执行与司法对接，绩效考核与文明执法对接
执法就要有强制力，可是强制容易起冲突，怎么才能让执法者和被执法者减少冲突呢？泉州市城管局将制定相应的部门法规，明确执法者的责任。建立城管队员执法，领导负责的制度，让城管队员的执法行为受到约束。改革工作人员的绩效考核，对于城管队员暴力执法现象，一经举报，城管部门必须予以行政处罚，视情节对在编人员可以予以警告、年度考核不合格、辞退等处罚。对非在编人员可以扣发工资奖金，或者予以斥退。暴力执法造成人员伤亡的，要承当刑事责任。
2012年市政管理学课题研究
题目：关于泉州市城管暴力执法的调查报告
市政单位： 城市管理与行政执法局 小组组员： 院 系：
班 级： 指导老师： 完成日期：
二〇一二年三月
关于泉州市城管暴力执法的调查报告
【前言】
在当下城市管理和执法领域，执法人员与被执法人员的冲突屡屡发生，中国的城管执法几乎陷入暴力执法与百姓暴力抗法的恶性循环，面临着十分严峻的现实困境，城管执法成为城市管理中的焦点和难点问题。在建设社会主义和谐社会以及创建文明城市的大背景下，探讨和分析影响城市和谐有序发展的城管执法问题具有重要的现实意义。鉴于此，我们小组主要从泉州市执法现状入手，针对泉州市城管暴力执法的现象进行调查分析，试图找出问题产生的根本原因，根据泉州市现实发展实情寻求解决途径。
【作者单位】 仰恩大学管理学院公共管理系
【关键词】 城市管理 暴力执法 制度改革
【正文快照】
暴力执法概念的界定：暴力执法主要是指执法者违反法律规章及执法条例，利用胁迫、殴打等暴力手段，侵犯执法相对人合法权益的行为。现阶段，城管执法过程中强行吃拿卡要、作风粗暴、态度蛮横等现象严重。
暴力执法产生原因：由于我国城管执法起步较晚，关于城市管理综合执法的法律法规不健全，城市队伍建设不够成熟，且缺乏城管执法的经验和方法，城管执法中出现诸多问题，这样导致了城管执法人员在执法过程中缺乏必要的法律依据，同时也缺少了相应的法律法规对其执法过程进行必要的规制和监督。制度的缺失在一定程度上导致执法人员粗暴执法、野蛮执法。导致市民及社会对城管制法不满，和百姓暴力抗法事件频繁发生。在行政处罚权的集中也导致了矛盾的集中，城管与小商贩之间的矛盾冲突愈发激烈。
城管为什么总是和“暴力执法”联系在一起？城管怎么做才能远离“暴力”？对此，我们小组调查了泉州城管执法现状。
一．泉州市暴力执法现象概况
典型案例分析：
1
2010年10月9日，泉州某村的张全会和老伴陈桂香又一次骑着三轮车长途
跋涉来到泉州某菜市场南门附近卖红薯和胡萝卜，两位老人对于周围的居民来说已经不陌生了，因为老人带来的蔬菜新鲜又便宜。但是由于此菜市场的管理费用过高，老人无力支付，所以只能选择在菜市场对面卖菜。恰逢一辆执法车经过，从车上跳下一位中年人，冲着张老汉说：“又是你这个老头，咋又来了？”说着把三轮车上的红薯和胡萝卜摔在地上。张全会老人试图阻止城管人员摔菜，但该执法人员转身冲着张老汉的脸连扇几耳光，将老人的帽子都打掉了。这次暴力执法的过程很快在网络上传播开，并且引起了网友的广泛关注，网友纷纷谴责城管执法人员对一个年迈老者的暴力行为。据了解，张全会老人和老伴骑三轮车一个多小时来城里卖菜是为了给瘫痪在家的大儿子赚钱买药，而因为菜市场内摊位费过高老人才不得不选择摆摊经营。打人的执法人员名叫张国选，是某物业服务有限公司的员工，物业公司称他们并没有执法权，只是配合此街道办事处执法中队执法，而此街道办事处执法中队仅有执法人员16人。周围的居民反映，这已经是本月内泉州市发生的第四起城管暴力执法的案件了，市民们对于城管的执法方式都有很大的意见。张全会老人被打事件经媒体报道后，该区人民政府、城市管理与行政执法局成立联合调查组。公安机关调查取证，视情节对涉案人员作出进一步处理。
历年数据：
2
调查数据：根据有关部门在泉州市的问卷调查显示，该市市民对城管监察
工作满意率只有29.20%。据统计，2011年仅泉州市城管执法遭遇各类暴力抗法事件就达325宗，222人受伤。
法案件分布图 总计暴力执法案件分布图 总计)
由以上资料以及我们对泉州市暴力执法的调查研究可知，泉州市暴力执法问题主要存在于商家经营管理、城市改建与工程施工管理、市容市政环境卫生管理三个领域，并且暴力执法案件呈上升趋势。
二、城管暴力执法现象的成因
（一）泉州特殊的流动人口状况导致的执法障碍
泉州位处东南沿海，市场经济起步较早，本地民营企业较多。因此，吸引了全国各地的外来务工人员来泉。对于流动人口的管理，存在着较大的难度：大部分外来务工人员没有固定的职业和居住地，这就使得城管不能对其进行定点管理。二者，外来务工人员素质差异大，往往不能正确认识到一些政府及城市管理者的管理政策和措施，这也为执法者带来一定的执法困难。 （二）城市管理相应的法律制度不健全
按照国务院文件要求，目前在城管范围，比较规范又集中行使的行政处罚权主要涉及 4 个部门(系统)：建设行政主管部门(包括市政、园林、公用、规划、市容环境卫生等)的全部行政处罚权，工商行政管理部门的对无照商贩的行政处罚权，环境保护行政主管部门的对社会生活噪声污染和建筑施工污染的行政处罚权，公安部门的对侵占道路行为的行政处罚权。豎除了《行政处罚法》中对于集中行使行政处罚权的规定外，尚无统一的法律法规对于城市管理的方式、方法进行规定。
（三）城管队伍整体素质偏低，法律意识与服务意识淡薄
正如泉州菜农被打一案中所凸现出的问题一样，目前我市城管队伍鱼龙混杂，除了少部分执法人员系公务员，大多数执法人员缺乏职业培训，甚至一些执
法人员为短期的合同工，文化素质的低下与专业技能的缺乏使得城管人员在执法过程中往往忽略法治社会的基本要求，以暴治乱，导致执法人员与小摊贩之间的矛盾升级，也使得民众对于城管队伍的反感情绪更加明显。与此同时，城管执法服务意识差，城管在执法过程中没有意识到自己是一个服务人员，相反却以一个占有优势地位的管理者的身份出现。在面对小摊贩及身处弱势的群体时没有同情心，而是把他们当作乱民对待，认为他们影响了市容，那么在执法的过程中难免带有偏见和个人的情绪。泉州菜农张全会老人拖着年迈之躯与老伴赶路一个多小时到市区卖菜，只为给儿子赚钱买药，确属困难情况，而以张国选为首的执法人员却在未进行任何调查了解的情况下，粗暴地掀翻老人的地摊，并殴打老人，这明显表现出其素质的低下以及在行使公权力时所抱有的官本位思想。这样的问题屡见不鲜，在很多城市都经常上演这一幕：城管执法人员在不进行任何调查与劝导的情况下就将小摊贩的生存工具全部没收，扬长而去，在执法过程中只注重到了公权而对底层群众的生存权却置之不理。 （四）城管执法目标考核制度不合理
城管执法效果主要以处罚小摊贩的数量与市容市貌的整洁作为城管执法人员工作的标准，但是这样的考核标准是不合理的，主要体现为：第一，单一的考核方法使得部分城管人员在执法过程中忽视对具体问题的具体分析，忽视了市容市貌与城市居民生活便利程度之间的利益权衡，更忽视了小摊贩的生存状况。第二，对处理数量的追求极大程度上导致了城市管理的执法质量降低，小摊贩与城管执法人员之间打起了“游击战”，当城管来执法的时候，小摊贩们就迅速撤离到执法人员不能发现的位置，待城管执法人员离开后又重新出现，因此城管执法所获得的市容市貌的整洁也是短暂的。第三，城管执法考核制度中缺少了民众对于城管执法满意度的考察，城市管理的根本目的在于为市民提供一个良好的城市环境，为市民服务，因此，城市管理的好与坏应当由市民作出评价，而现有考核制度中这一部分缺失。
三、减少和防止城管暴力执法的对策探究
如何消除执法暴力？城管执法中出现暴力执法和暴力抗法的事实屡见报端，备
受公众关注，也引起了泉州城管部门的重视。对城管队员而言，执法暴力也不是他们所期待的。许多城管队员在接受采访时，均表示他们并不愿意暴力执法，“没有
哪个城管希望每天的工作内容都是吵架、冲突，很多城管甚至相当害怕与摊贩发生冲突。”泉州市城管队员赵阳坦言。
举措一：开辟便民市场 给小贩生存空间
泉州市历年暴力执法案件中，城管与商贩之争占绝大比重。一方面，大量小贩的存在造成不正当竞争，对正规商户经营造成严重影响，不能不有所管制；另一方面，在现有经济发展水平和经济结构下，有相当一部分人就业存在问题，生活没有保障，基于生存权大于秩序的考虑，政府有必要适当牺牲一点秩序，为这部分的生存留出空间。
泉州市城市管理综合执法局局长柯仲秋表示，小商贩的产生是城市发展的一种必然。所以，与其一刀切不让摆摊，不如开辟便民市场。因此，我们可以开辟早晚市场，让小商小贩集中在断头路等不影响市民生活的地方摆摊经营。规定经营时间，以保证正常秩序。政府出资开辟统一店面、统一店头形成连锁，以低廉的租金鼓励小贩到这些店面经营。如果小商贩守法经营，政府将给小商贩奖励。
举措二：为文明执法制定“铁”的纪律
规定泉州市城管执法时必须执行的步骤，包括一敬礼、二亮证、三宣传、四纠违、五处罚，要求执法人员在执法时，必须严格按规定的步骤进行，这在一定程度上缓解了城管与执法相对人之间的紧张关系；为城管执法配备摄像设备，将执法过程录制下来，一来保存证据，二来也为了威慑暴力执法和暴力抗法。 举措三：提高门槛 ，招收高素质人才
目前，有些城市已经通过公务员考试来招考和录用城管队员了。西安城市管理综合执法局局长吕强介绍，西安市市区城管队员中除转业军人外，其余都是通过公务员考试招考的大学生。目前90%的城管队员具有本科以上文凭。这些人员进入城管队伍后，还要进行法律知识和专业技能培训才能上岗执法。上海、深圳、北京的
城管队员的情况类似，都是与公务员一起招录。入门标准是有“大学本科学历”。在这些城市，城管队员的“幸福指数”远远高于没有解决编制的“城管队员”，这不仅大大降低了暴力执法的发生，也留用了一批高素质人才。泉州市对于这些城市比较有效的改革措施可以予以借鉴，并结合泉州市实际情况，加以修正运用。
举措四：强制执行与司法对接，绩效考核与文明执法对接
执法就要有强制力，可是强制容易起冲突，怎么才能让执法者和被执法者减少冲突呢？泉州市城管局将制定相应的部门法规，明确执法者的责任。建立城管队员执法，领导负责的制度，让城管队员的执法行为受到约束。改革工作人员的绩效考核，对于城管队员暴力执法现象，一经举报，城管部门必须予以行政处罚，视情节对在编人员可以予以警告、年度考核不合格、辞退等处罚。对非在编人员可以扣发工资奖金，或者予以斥退。暴力执法造成人员伤亡的，要承当刑事责任。