文化市场何以“综合执法”
2011-2-28 阅读1779次 本站网友 左春和 发表 左春和专栏 【字体：大 中 小】 上一篇>下一篇
在新的文化体制改革中，进行文化市场综合执法改革成为首要任务和目标，在此大势之下，全国各地纷纷组建了文化市场“综合执法”机构。有的列为“文化市场综合执法大队”，有的冠以“支队”，有的地方独立成“文化市场综合执法局”。这些机构的设立有一个重要的前提条件，就是原来独立设置的文化、广电、新闻出版局进行三局合并，新的文化市场“综合执法”机构是隶属于文广新局的一个被委托执法单位。
应该说进行三局合并不论从初衷和结果都是应该得到肯定的，不仅适应了有限政府的法理要求，还接近文化发展的内在规律。在此情况下，三局合并，其原属的执法机构必须相应合并，毫无疑义。如此看来，真正的文化体制改革在于合并重叠的行政机构，减少职能交叉，消除文化领域的资源分割状况，有力于构筑大文化的发展格局。至于文化市场“综合执法”改革实际则成为三局合并的附带内容，并不应是这次文化体制改革的主要目的。
在完成这次文化体制改革的过程中，文化部进行了全程政策指导，纠正、扭转、消除了一些有悖于改革精神和法律原则的倾向，基本把执法机构理顺在行政法的行政主体实施范围内，避免了因体制变化而产生的节外生枝。可以说，这是文化市场以来的一次大规模体制性、程序性和规范化建设，应该意味着文化市场法制化时代的到来。
但是，同所有的改革一样，每一次改革都是一种权力格局和利益资源的再分配，改革的过程也成为各种利益集团相互博弈的过程，改革之后产生的新问题依然不可忽视。这次文化体制改革虽然相对理顺了执法主体和行政主体之间的关系，执法机构具有了必备的执法要件，执法力量进一步加强。但是，新机构在诞生之后往往普遍面临的问题也会愈加突出，执法主体的设置目的与市场主体的要求之间还存在着一定距离：
一，文化市场执法向谁“综合”？本来，“综合执法”的提法就缺少必要的法理依据，“综合执法”又偏离了职权法定和行政主体职权有限原则，在文化市场执法领域则更是面临“综合”尴尬。其实，“综合执法”、“综合治理”与“齐抓共管”一样，都是在新的社会矛盾面前呈现的一种行政焦虑，是典型人治思维下依法行政的反动。按照改革设想，这种“综合”是减少了部门之间的执法交叉，理顺了执法关系，统一了执法标准，整合了执法资源，消除了推诿扯皮。但事实是，原来的文化、广电、新闻出版三局执法之间法律授权明确，界限清晰，主体独立，根本就不存在想象中的职能交叉问题。三局普遍存在执法交叉的都是与公安、工商、城管等部门，也就是三局所执法的范围都在公安、工商等部门的执法范围之内。简单地说就是，文化部门执法管的事，公安、工商部门都管。所以，此次文广新三局的合并，并未能带来文化市场执法的“综合”局面，仅仅是一种三局合并之后的直属单位附带合并问题。在当前宣传部门的扫黄打非协调等机构未撤，公安、工商等部门对于文化市场执法职能未做任何调整的情况下，文化部门自己喊“综合执法”也只是一厢情愿。如果文化市场的执法范围不能划在一个执法主体的范围内，这种“综合执法”的提法就言过其实，没有任何实质性意义，最多也仅仅是一种文化体制改革的形象工程而已。
二，文化市场执法主体在不断弱化。虽然这次机构改革中各地的文化市场综合执法支队纷纷挂牌成立，张灯结彩、敲锣打鼓、领导讲话、上级光临、友邻祝贺之后面临的是一种内容空虚。在文化市场的执法范围内，文化执法机构越来越无法可执，越来越无事可做。根据文化市场程序法和各种实体法的执法授权，所有无照经营的执法授权在工商部门，所有涉及到黄、毒、赌的案件属于公安机关，即使是盗版问题也有知识产权机构和工商机关。可以说，在实体法的授权范围内，真正由文化机构查处的违法事项越来越少，有的设置也只是抽象行为，实际市场中并不多见。在执法实践中，真正的违法事项大多属于无照经营，这样一来，文化市场“综合执法”机构正在不断成为一个专门受理举报的案件移交枢纽。12318文化市场公开举报电话的开通，每天受理的举报案件基本需要向工商和公安部门进行移交，有的只能牵头协调办理，即便遇到执法范围内的典型案件，自身也无法独立承担查处。这种情况下，所谓的文化市场“综合执法”仅仅是一句空话，根本无法履行“综合”职能。
三，文化市场执法机构的膨胀不符合当前的市场和社会要求。文化市场经过了三十年的发展，已经从原初的无序状态回归有序，从井喷回到常态，从盲目回到理性。这些秩序的形成并不完全是文化市场执法机构大力整顿的结果，很大程度上是一种市场自身运行规律进行的优胜劣汰。三十年前，当文化市场出现之时因为长久的压抑和无章可循，肯定出现一些经营乱象，但是市场本身有着强大的纠错机制和淘汰功能，经过三十年的市场选择，文化市场当初的风云乱象已不复存在，资本和经营行为都已变得成熟理性、小心谨慎，并有了很强的法律自觉。在这种新的文化市场形势下，应该大力削减文化市场的执法机构，以适应市场的发展变化而出现的新的社会要求。之所以在各种文化市场实体法的执法授权中逐渐淡化了文化部门的执法主体地位，这不仅遵守了法理学中的基本原则，也是立法机构理性回应社会的结果。这些法律、法规比起主导文化体制改革的文件来说要理性、科学的多，因为立法机构不仅严格遵守了立法程序，还经过了立法公开和民众参与机制。公众参与之所以重要是因为政府与公众之间具有不同的知识优势和信息优势，而这些分别化的优势又恰恰是为一个理性化的立法所不可缺少的。但在一些政策性文件的制定中，政策制定机关很少进行不同知识的恰当运用，决策选择和取舍往往是心血来潮或长官意志，失去了事实知识和价值知识进行交换与选择的机会。立法过程中引进信息公开和公众参与之所以重要，是因为价值知识的运用保障了决策的正当性要求，而事实知识的运用则是决策正当性的体现。这就是文化执法改革的结果为什么未能适应法律、法规平衡的各种利益关系。
四，文化市场综合执法机构的膨胀将对社会形成后患。为了体现此次对于文化执法的重视，各地在进行改革时，大都把机构升格和进行编制扩容。与目前的文化市场状况和法律授权的对应来看，这种升格和扩容后患无穷。从社会发展的长远来看，文化执法属于行政执法的范围，这种更狭义的文化市场行政执法仅仅是一种过度性产物。随着民事权利的不断强化，这种文化执法会逐渐淘汰，即便目前这种情况在全世界也属个例。当一个机构根本没必要设立或者没必要壮大的情况下，它膨胀之后的危害会是多方面的。这次执法机构改革中，有的地级市借此机会对编制部门进行攻关，一下子把编制扩至近百人，仅科级职数就相当于一个县的15%。如此庞大的参照公务员单位实际成了当地部门一把手安排干部的摇篮，也成了一把手们之间相互交换安排亲属就业的风水宝地。目前在反腐败中，一个人贪污万元即被治罪，如此多余的岗位人员可以合理合法、光明正大、理直气壮、模范先进、优秀称职地一年拿去财政更多的资金，这种腐败比直接的贪污受贿更隐性，更可怕。这种多余的人员会在国家法律的支持下，以政府的名义和强制的力量对社会和市场进行骚扰，不仅会严重败坏政府形象，造成官民矛盾冲突，还会进行权力自肥、权力孵化、权力通吃、权力裂变和利益联盟。为了巩固即得岗位和利益，会不断夸大其辞强调岗位设置的重要性，并以此扰乱上级部门和地方长官的决策与资源配置。
目前，从庙堂之上到江湖之野都已达成了文化必须发展的共识，整个社会所涌现出的文化热情空前高涨。但是，这些热情如果没有理性的科学通道则无法进行有效的文化发展，甚至会扭曲了文化的面孔。在文化发展的诸多要素中，自由应该是最为重要的，虽不是充分条件，但是必要条件。为什么全世界的创意型产业宁可选择印度也不选择中国？原因很简单，就是印度没有文化审查制度，也没有专门的文化执法机构。这种制度环境下，文化的创意可以自由流通，文化表达、文化生产、文化内容、文化传播和文化经营只接受法律的裁判和市场的检验，没有文化执法机构的日常打扰。所以，印度的文化产业远远在我们之上。如果文化体制改革的真正目的是为了文化的大发展、大繁荣，那么在目前情况下，并不是要彻底取消文化执法机构，而是要进行规模、规格控制和职能转变。一方面要严格限定各级文化执法机构的规模，这种规模不应该超出原来三局的执法机构之和，或者要大幅度降低。其规格也不应超过行政主体机关的处室级别，因是委托执法，还存在与主体机关的隶属关系；另一方面就是要调整职能重点和工作重点，根据目前管理重心下移的行政调整，地市级文化执法机构应重点进行业务指导和案件督导，办理侵犯知识产权的大案、要案，一般不担负日常性市场检查。根据目前整个文化市场的形势变化，应该说文物执法方面不仅是薄弱环节，还存在不少严重的问题。在当前疯狂的大拆大建运动中，许多历史文化遗存的命运岌岌可危、朝不保夕，历史文化遗存已到了历史以来的最危险时刻。再加上文物盗窃成风，走私猖獗，文物保护方面的执法力量确需加强，执法重点应大幅度向文物保护方面偏移。
另外，对于文化领域的问题，决策者需要的是更新思维，敬畏专业知识和专家意见，切不可凭一时想象用管制社会治安的方法去对待文化，也不能把发展经济的模式套在文化和文化产业方面。在文化领域，要充分相信公民的自我辨识、自我选择、自我创造能力，任何文化繁荣都不是政府强力干预的结果。在一个公民社会民众更习惯于自我组织、自我管理、自我选择，所以应充分回应文化领域的社团和行业协会的组建要求。这些真正意义上的民间协会和社团的建立不仅将克服社会的原子化状态，减少了应急状态下的“乌合之众”，还将在壮大社会的过程中减少各种震荡。一个文明、法治、自由和民主的国家也一定是一个小政府大社会的治理形态，那种高度管制，处处充满权力之手的国家也一定不符合和谐社会的构建要求。茅于轼先生说，社会终将取代国家，族群也一定超越政治。我想其中的深刻之处在于人才是这个社会的主体，所有的机构设置必须取决于民意，取决于公民的权利需要，而不是取决于权力集团的利益要求。
文化市场何以“综合执法”
2011-2-28 阅读1779次 本站网友 左春和 发表 左春和专栏 【字体：大 中 小】 上一篇>下一篇
在新的文化体制改革中，进行文化市场综合执法改革成为首要任务和目标，在此大势之下，全国各地纷纷组建了文化市场“综合执法”机构。有的列为“文化市场综合执法大队”，有的冠以“支队”，有的地方独立成“文化市场综合执法局”。这些机构的设立有一个重要的前提条件，就是原来独立设置的文化、广电、新闻出版局进行三局合并，新的文化市场“综合执法”机构是隶属于文广新局的一个被委托执法单位。
应该说进行三局合并不论从初衷和结果都是应该得到肯定的，不仅适应了有限政府的法理要求，还接近文化发展的内在规律。在此情况下，三局合并，其原属的执法机构必须相应合并，毫无疑义。如此看来，真正的文化体制改革在于合并重叠的行政机构，减少职能交叉，消除文化领域的资源分割状况，有力于构筑大文化的发展格局。至于文化市场“综合执法”改革实际则成为三局合并的附带内容，并不应是这次文化体制改革的主要目的。
在完成这次文化体制改革的过程中，文化部进行了全程政策指导，纠正、扭转、消除了一些有悖于改革精神和法律原则的倾向，基本把执法机构理顺在行政法的行政主体实施范围内，避免了因体制变化而产生的节外生枝。可以说，这是文化市场以来的一次大规模体制性、程序性和规范化建设，应该意味着文化市场法制化时代的到来。
但是，同所有的改革一样，每一次改革都是一种权力格局和利益资源的再分配，改革的过程也成为各种利益集团相互博弈的过程，改革之后产生的新问题依然不可忽视。这次文化体制改革虽然相对理顺了执法主体和行政主体之间的关系，执法机构具有了必备的执法要件，执法力量进一步加强。但是，新机构在诞生之后往往普遍面临的问题也会愈加突出，执法主体的设置目的与市场主体的要求之间还存在着一定距离：
一，文化市场执法向谁“综合”？本来，“综合执法”的提法就缺少必要的法理依据，“综合执法”又偏离了职权法定和行政主体职权有限原则，在文化市场执法领域则更是面临“综合”尴尬。其实，“综合执法”、“综合治理”与“齐抓共管”一样，都是在新的社会矛盾面前呈现的一种行政焦虑，是典型人治思维下依法行政的反动。按照改革设想，这种“综合”是减少了部门之间的执法交叉，理顺了执法关系，统一了执法标准，整合了执法资源，消除了推诿扯皮。但事实是，原来的文化、广电、新闻出版三局执法之间法律授权明确，界限清晰，主体独立，根本就不存在想象中的职能交叉问题。三局普遍存在执法交叉的都是与公安、工商、城管等部门，也就是三局所执法的范围都在公安、工商等部门的执法范围之内。简单地说就是，文化部门执法管的事，公安、工商部门都管。所以，此次文广新三局的合并，并未能带来文化市场执法的“综合”局面，仅仅是一种三局合并之后的直属单位附带合并问题。在当前宣传部门的扫黄打非协调等机构未撤，公安、工商等部门对于文化市场执法职能未做任何调整的情况下，文化部门自己喊“综合执法”也只是一厢情愿。如果文化市场的执法范围不能划在一个执法主体的范围内，这种“综合执法”的提法就言过其实，没有任何实质性意义，最多也仅仅是一种文化体制改革的形象工程而已。
二，文化市场执法主体在不断弱化。虽然这次机构改革中各地的文化市场综合执法支队纷纷挂牌成立，张灯结彩、敲锣打鼓、领导讲话、上级光临、友邻祝贺之后面临的是一种内容空虚。在文化市场的执法范围内，文化执法机构越来越无法可执，越来越无事可做。根据文化市场程序法和各种实体法的执法授权，所有无照经营的执法授权在工商部门，所有涉及到黄、毒、赌的案件属于公安机关，即使是盗版问题也有知识产权机构和工商机关。可以说，在实体法的授权范围内，真正由文化机构查处的违法事项越来越少，有的设置也只是抽象行为，实际市场中并不多见。在执法实践中，真正的违法事项大多属于无照经营，这样一来，文化市场“综合执法”机构正在不断成为一个专门受理举报的案件移交枢纽。12318文化市场公开举报电话的开通，每天受理的举报案件基本需要向工商和公安部门进行移交，有的只能牵头协调办理，即便遇到执法范围内的典型案件，自身也无法独立承担查处。这种情况下，所谓的文化市场“综合执法”仅仅是一句空话，根本无法履行“综合”职能。
三，文化市场执法机构的膨胀不符合当前的市场和社会要求。文化市场经过了三十年的发展，已经从原初的无序状态回归有序，从井喷回到常态，从盲目回到理性。这些秩序的形成并不完全是文化市场执法机构大力整顿的结果，很大程度上是一种市场自身运行规律进行的优胜劣汰。三十年前，当文化市场出现之时因为长久的压抑和无章可循，肯定出现一些经营乱象，但是市场本身有着强大的纠错机制和淘汰功能，经过三十年的市场选择，文化市场当初的风云乱象已不复存在，资本和经营行为都已变得成熟理性、小心谨慎，并有了很强的法律自觉。在这种新的文化市场形势下，应该大力削减文化市场的执法机构，以适应市场的发展变化而出现的新的社会要求。之所以在各种文化市场实体法的执法授权中逐渐淡化了文化部门的执法主体地位，这不仅遵守了法理学中的基本原则，也是立法机构理性回应社会的结果。这些法律、法规比起主导文化体制改革的文件来说要理性、科学的多，因为立法机构不仅严格遵守了立法程序，还经过了立法公开和民众参与机制。公众参与之所以重要是因为政府与公众之间具有不同的知识优势和信息优势，而这些分别化的优势又恰恰是为一个理性化的立法所不可缺少的。但在一些政策性文件的制定中，政策制定机关很少进行不同知识的恰当运用，决策选择和取舍往往是心血来潮或长官意志，失去了事实知识和价值知识进行交换与选择的机会。立法过程中引进信息公开和公众参与之所以重要，是因为价值知识的运用保障了决策的正当性要求，而事实知识的运用则是决策正当性的体现。这就是文化执法改革的结果为什么未能适应法律、法规平衡的各种利益关系。
四，文化市场综合执法机构的膨胀将对社会形成后患。为了体现此次对于文化执法的重视，各地在进行改革时，大都把机构升格和进行编制扩容。与目前的文化市场状况和法律授权的对应来看，这种升格和扩容后患无穷。从社会发展的长远来看，文化执法属于行政执法的范围，这种更狭义的文化市场行政执法仅仅是一种过度性产物。随着民事权利的不断强化，这种文化执法会逐渐淘汰，即便目前这种情况在全世界也属个例。当一个机构根本没必要设立或者没必要壮大的情况下，它膨胀之后的危害会是多方面的。这次执法机构改革中，有的地级市借此机会对编制部门进行攻关，一下子把编制扩至近百人，仅科级职数就相当于一个县的15%。如此庞大的参照公务员单位实际成了当地部门一把手安排干部的摇篮，也成了一把手们之间相互交换安排亲属就业的风水宝地。目前在反腐败中，一个人贪污万元即被治罪，如此多余的岗位人员可以合理合法、光明正大、理直气壮、模范先进、优秀称职地一年拿去财政更多的资金，这种腐败比直接的贪污受贿更隐性，更可怕。这种多余的人员会在国家法律的支持下，以政府的名义和强制的力量对社会和市场进行骚扰，不仅会严重败坏政府形象，造成官民矛盾冲突，还会进行权力自肥、权力孵化、权力通吃、权力裂变和利益联盟。为了巩固即得岗位和利益，会不断夸大其辞强调岗位设置的重要性，并以此扰乱上级部门和地方长官的决策与资源配置。
目前，从庙堂之上到江湖之野都已达成了文化必须发展的共识，整个社会所涌现出的文化热情空前高涨。但是，这些热情如果没有理性的科学通道则无法进行有效的文化发展，甚至会扭曲了文化的面孔。在文化发展的诸多要素中，自由应该是最为重要的，虽不是充分条件，但是必要条件。为什么全世界的创意型产业宁可选择印度也不选择中国？原因很简单，就是印度没有文化审查制度，也没有专门的文化执法机构。这种制度环境下，文化的创意可以自由流通，文化表达、文化生产、文化内容、文化传播和文化经营只接受法律的裁判和市场的检验，没有文化执法机构的日常打扰。所以，印度的文化产业远远在我们之上。如果文化体制改革的真正目的是为了文化的大发展、大繁荣，那么在目前情况下，并不是要彻底取消文化执法机构，而是要进行规模、规格控制和职能转变。一方面要严格限定各级文化执法机构的规模，这种规模不应该超出原来三局的执法机构之和，或者要大幅度降低。其规格也不应超过行政主体机关的处室级别，因是委托执法，还存在与主体机关的隶属关系；另一方面就是要调整职能重点和工作重点，根据目前管理重心下移的行政调整，地市级文化执法机构应重点进行业务指导和案件督导，办理侵犯知识产权的大案、要案，一般不担负日常性市场检查。根据目前整个文化市场的形势变化，应该说文物执法方面不仅是薄弱环节，还存在不少严重的问题。在当前疯狂的大拆大建运动中，许多历史文化遗存的命运岌岌可危、朝不保夕，历史文化遗存已到了历史以来的最危险时刻。再加上文物盗窃成风，走私猖獗，文物保护方面的执法力量确需加强，执法重点应大幅度向文物保护方面偏移。
另外，对于文化领域的问题，决策者需要的是更新思维，敬畏专业知识和专家意见，切不可凭一时想象用管制社会治安的方法去对待文化，也不能把发展经济的模式套在文化和文化产业方面。在文化领域，要充分相信公民的自我辨识、自我选择、自我创造能力，任何文化繁荣都不是政府强力干预的结果。在一个公民社会民众更习惯于自我组织、自我管理、自我选择，所以应充分回应文化领域的社团和行业协会的组建要求。这些真正意义上的民间协会和社团的建立不仅将克服社会的原子化状态，减少了应急状态下的“乌合之众”，还将在壮大社会的过程中减少各种震荡。一个文明、法治、自由和民主的国家也一定是一个小政府大社会的治理形态，那种高度管制，处处充满权力之手的国家也一定不符合和谐社会的构建要求。茅于轼先生说，社会终将取代国家，族群也一定超越政治。我想其中的深刻之处在于人才是这个社会的主体，所有的机构设置必须取决于民意，取决于公民的权利需要，而不是取决于权力集团的利益要求。