“新公共服务”理念对中国政府职能定位的启示
【内容摘要】 “新公共服务”理念下的服务型政府作为一种新型的政府模式,建立在对传统政府全面革新的基础上,对各国的行政改革产生重大的影响。它的服务于公民、公民第一的理念对中国的政府职能定位有重要的借鉴意义。
【关 键 词】 新公共服务 公共性 定位 政府职能
一、公共行政发展的新趋势:新公共服务
公共行政学在其一百多年的发展过程中也经历了几次范式的转变。传统的公共行政强调效率理念，认为政治与行政应该区别开来。如果说，在政治范围要讲民主的话，那么行政范围要讲效率。因此，行政人员应具有“工具理性主义”，即将科学性原则“泛化”到行政管理的一切方面，从行政组织的管理和设计，到人员的安排和聘用，再到工作的过程和方法、方式。然而随着社会的发展和人际关系学、心理学理论的介入，特别是20世纪60、70年代西方国家面临的社会问题加剧，一些学者逐渐放弃原来祟奉的“效率”观念，转而更加提倡行政中的“公共性”。在1968年“明诺布鲁克”(Minnowbrook)会议上，弗里德里克森等人提出，要彻底抛弃政治———行政二分法，重视公共行政中的价值研究，在政府管理中要更加突出“平观念”：要体现公民对政府工作的参与，关注公民的满意程度，强调对公民要求的“回应”。这些主张，无疑是在早期民主理念基础上，是政府工作进一步向服务回归。然而，公平观念与效率观念从来都是一对矛盾。当较多注意了公平之后，效率问题又会突出。70年代中后期，由于西方各国普遍面临“滞涨”的困扰，由撒切尔夫人开端的行政改革浪潮又逐渐发展成了一股“再造政府”的运动。他们崇奉新制度经济学的理念，从“经济人”假设出发来寻求解决政府问题的方法。虽然“顾客”理念的引入有助于约束政府的服务行为，但市场机制、竞争机制的引入，管理主义的盛行，终将抵制公共精神与公共服务观念，削弱公民的主人地位。比如，顾客理念的提出就明显地“矮化”公民的身份：在用企业家精神提高政府绩效的同时却遗忘了提高绩效的真正目的———回应公民。
正是由于新公共管理模糊了政府与公民、政府与社会之间的本初关系，严重损害了现代民主制度所提倡的宪政主义与公共精神，社会开始呼唤一种新的政府运行模式。于是，治理理与新公共服务应运而生。20世纪80年代末90年代初产生的治理理论追求公共管理主体的多元化、公民参与、责任性、回应性、有效性、法制化等。而新公共服务则是在以往各种管理模式的基础上发展而来的一种真正的以公民为本位的政府运作模式。作为解决目前政府“合法性危机”的惟一出路，新公共服务提倡公共利益、公民权利、民主程序、公平和公正、回应性等理念。它强调“公民优先”，在此基础上明确区分了“顾客满意”和“公民满意”原则，表达了一种对民主价值的全新关注。正如登哈特强调的：“与新公共管理(它建立在诸如个人利益最大化之类经济观念之上)不同，新公共服务是建立在公共利益的观念之上的，是建立在公共行政人员为公民服务并确立全心全意为他们服务之上的。”①从这个角度看，新公共服务为公共行政的今天和未来提供了一种全新的行为模式选择，它的“服务”理念或者“公共性”理念也为我们政府建设提供了最直接的理论支撑②。中国的政府职能应该立足于“服务”这个理念建设服务型政府，走出“帕金森定律”的怪圈。这也是我国行政改革的
必然趋势。
二、“新公共服务”理念下中国政府的职能定位:服务型政府
江泽民同志在十六大中明确指出，要“进一步转变政府职能，改进管理方式，推进电子政府，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调的行政管理体制。”改革的关键是进一步转变政府职能，将其真正转到经济调节市场监管社会管理和公共服务上来，逐步实现从“全能政府”向“有限政府”转变，从“管制政府”向“服务政府”转变，从“权力政府”向“责任政府”转变。市场经济的纵深发展必然要求行政体制发生相应的改变，一个明显的反映就是为社会提供公共产品的政府部门要转变其职能，它的目标定位是只管社会管不了和管不好的事情、必须由政府管理的事情，以便充分发挥市场资源配置的作用，政府只充当“守夜人”而不是“警察”的角色，建设一个服务型的政府。
(一)中国具有服务型政府的直接指导思想:马克思主义代表制思想
马克思在批判资产阶级统治的工具———国家的时候就说到它是“集中化的组织起来的窃踞社会主人地位而不是充当社会公仆的政府权力”③，因此当无产阶级掌握了政权之后，目标就是建立切实为人民服务的政府，“把它从统治社会、压制社会的力量变成社会本身的生命力。”④“是人民为着自己的利益重新掌握自己的生活。”⑤而政府内部必须“以随时可以罢免的勤务员来代替骑在人民头上的作威作福的老爷。”⑥但马克思早期的研究并没有清楚勾画出这种新政权的形式，直到总结了巴黎公社的经验之后，他才“终于发现”了取代资产阶级“代议制”的这种政治形式，即“代表制”。代表制“实质上是工人阶级政府”⑦，是“通过人民自己实现的人民管理制”⑧。可见，马克思所预见的无产阶级的未来政府就是人民控制下的“服务型政府”。在新的政民关系下面，监督问题解决得特别好，因为政府官员在行使职能的过程中，“已经不能够像在旧的政府机器里面那样使自己凌驾于现实社会之上了，而总是处于切实的监督之下。”⑨马克思关于人民政府的这些论述，无疑是中国建立服务型政府的最直接的思想源泉。
现在，中国共产党提出了“三个代表”的重要思想，实际上是对马克思“代表制”的最好继承和发展。既然要做人民群众的代表，体现人民群众的意志，当然要树立公民本位、社会本位的思想，把政府建立在为人民服务的基础之上。
(二)中国服务型政府应该具有的特征
首先，明确一个职能定位。即当前的政府应该是服务型的政府，政府行使职权的目的在于为市场经济和社会发展服务，该管的事情要管、不该管的事情不管，起着非“掌舵”也非“划浆”的角色，而是“服务”的作用。主要是提供公共产品的生产与服务，真正造福于民。这也是以往的政府定位所不及的地方，虽然从传统的公共行政模式到“新公共管理”模式的转变中已经实现了公共产品提供的多元化和权力中心的适度分权，但还是没有从根本上解决政府的职能定位问题。这也是服务型政府优于以往模式的特征。
其次，处理好两个主要的关系。即要处理好政府与市场、政府与社会的关系。因为政府的存在是为了纠正“市场失灵”，为社会提供市场不能有效提供的公共产品和公共服务，包
括制定公平的规则，加强监管，确保市场竞争的有效性，确保市场在资源配置中的基础性作用等等。而且政府的权力本来就是人民赋予的，就要全心全意为人民服务，实现有效的治理而不是统治。但传统的公共行政模式在弥补市场失灵的同时却随意干预了市场的行为，阻碍了市场经济的发展。虽然“新公共管理”模式提出了政府干预的条件性⑩，但却忽略了政府的服务性。服务型政府从根本上克服了这一点，从而改变传统的政府权力的状况，实现“小政府，大社会”的状态。
再次，实现三个转变。
一是实现从全能型政府向服务型政府的转变。政府职能包括四个方面：经济调节、市场监管、公共管理和社会服务。在这个新型的政府模式中，我们除了要继续改进经济调节和市场监管方式外，还要更加重视履行社会管理和公共服务的职能，因为提供公共服务是服务型政府的重要职责，包括为各种市场主体提供良好的发展环境与平等竞争的条件，为社会提供安全和公共产品，为劳动者提供就业机会和社会保障服务等方面的内容。所以各级政府要把财力物力等公共资源更多地向社会管理和公共服务倾斜，以便为人民提供更好的服务。
二是要实现从审批型政府向服务型政府的转变。在市场经济条件下，为了维护市场竞争活动的公平与公正，有必要采取行政的手段来限制市场行为和规范市场秩序，降低市场经济活动的运行成本，增进市场效率。但是过多的行政干预、设置过多过繁的行政审批项目或检查项目，不但不能促进经济的发展反而挫伤经营者的积极性。特别是哪些乱收费、乱罚款项目，大大增加微观主体的市场运行成本和制度成本，同深化市场改革的要求背道而驰。同时传统体制下的行政审批还通过设置所有制门槛，使非公有制经济无法获得与公有制经济同等的机会进入市场。这与新的条件下国家对大力发展非公有制经济的思路相左，与“非禁即入”的自由竞争理念也格格不入。因而为了实现市场经济资源配置自由发挥作用，有必要减少行政审批的项目、减少行政干预中的随意性，使各种生产要素在市场竞争中优胜劣汰，优化组合。现在《行政许可法》的出台对于转变政府职能，改变我国“审批”过多过滥、冗长复杂的现象将产生积极的影响，是我国行政体制改革的一个重要突破口。政府只有切实把行政审批的范围减下来，实现审批行为的规范化，才谈得上向服务型模式的转变。
三是要实现从高成本政府向高效率政府的转变。成本与效率的分析法历来是作为衡量政府工作效率高低的一个重要指标。因而我们要改变过去那种高成本低效率的状况，就有必要合理划分中央和地方经济社会事务的管理责权，明确中央和地方对公共服务方面的管理责权，这样有利于降低管理成本，从而提高工作效率；同时社会中介服务组织的参与也可以促进政府职能的转变，是降低市场交易成本特别是信息成本的有效途径。积极发展独立公正、规范运作的专业化市场中介服务机构，按市场化原则规范和发展各类行业协会、商会等自律性组织，减少政府规制范围，也有利于降低行政成本。
总之，服务型政府是一种全新的政府职能模式，是完善社会主义市场经济的必然选择。只有明确服务型政府的以上三个方面，处理好政府与市场、政府与社会的关系，减少行政审批项目，降低行政成本，提高行政效率，把更多公共资源投向促进社会发展和提供公共产品和公共服务，并通过增强政府决策透明度和公众参与度，从根本上改进和完善政府的决策和执行机制，让市场主体参与对服务质量的评价，才能形成社会主义市场经济体制中政府、社会良性互动的局面。
注释:
①(美)罗伯特.B.登哈特 公共组织理论[M] (第三版)，北京：中国人民大学出版社，2003；207。②熙瑞、段龙飞。服务型政府：本质及其理论基础[J ]，国家行政学院学报，2004，5。
③④⑤⑥⑦⑧⑨马克思恩格斯选集[M] (第二卷)，北京人民出出社，1972；412、413 、411、414 、378 、382、438。
⑩王宝成、杨代福。 新公共管理视角下的我国行政改革之路。行政论坛，2003，13—14。
“新公共服务”理念对中国政府职能定位的启示
【内容摘要】 “新公共服务”理念下的服务型政府作为一种新型的政府模式,建立在对传统政府全面革新的基础上,对各国的行政改革产生重大的影响。它的服务于公民、公民第一的理念对中国的政府职能定位有重要的借鉴意义。
【关 键 词】 新公共服务 公共性 定位 政府职能
一、公共行政发展的新趋势:新公共服务
公共行政学在其一百多年的发展过程中也经历了几次范式的转变。传统的公共行政强调效率理念，认为政治与行政应该区别开来。如果说，在政治范围要讲民主的话，那么行政范围要讲效率。因此，行政人员应具有“工具理性主义”，即将科学性原则“泛化”到行政管理的一切方面，从行政组织的管理和设计，到人员的安排和聘用，再到工作的过程和方法、方式。然而随着社会的发展和人际关系学、心理学理论的介入，特别是20世纪60、70年代西方国家面临的社会问题加剧，一些学者逐渐放弃原来祟奉的“效率”观念，转而更加提倡行政中的“公共性”。在1968年“明诺布鲁克”(Minnowbrook)会议上，弗里德里克森等人提出，要彻底抛弃政治———行政二分法，重视公共行政中的价值研究，在政府管理中要更加突出“平观念”：要体现公民对政府工作的参与，关注公民的满意程度，强调对公民要求的“回应”。这些主张，无疑是在早期民主理念基础上，是政府工作进一步向服务回归。然而，公平观念与效率观念从来都是一对矛盾。当较多注意了公平之后，效率问题又会突出。70年代中后期，由于西方各国普遍面临“滞涨”的困扰，由撒切尔夫人开端的行政改革浪潮又逐渐发展成了一股“再造政府”的运动。他们崇奉新制度经济学的理念，从“经济人”假设出发来寻求解决政府问题的方法。虽然“顾客”理念的引入有助于约束政府的服务行为，但市场机制、竞争机制的引入，管理主义的盛行，终将抵制公共精神与公共服务观念，削弱公民的主人地位。比如，顾客理念的提出就明显地“矮化”公民的身份：在用企业家精神提高政府绩效的同时却遗忘了提高绩效的真正目的———回应公民。
正是由于新公共管理模糊了政府与公民、政府与社会之间的本初关系，严重损害了现代民主制度所提倡的宪政主义与公共精神，社会开始呼唤一种新的政府运行模式。于是，治理理与新公共服务应运而生。20世纪80年代末90年代初产生的治理理论追求公共管理主体的多元化、公民参与、责任性、回应性、有效性、法制化等。而新公共服务则是在以往各种管理模式的基础上发展而来的一种真正的以公民为本位的政府运作模式。作为解决目前政府“合法性危机”的惟一出路，新公共服务提倡公共利益、公民权利、民主程序、公平和公正、回应性等理念。它强调“公民优先”，在此基础上明确区分了“顾客满意”和“公民满意”原则，表达了一种对民主价值的全新关注。正如登哈特强调的：“与新公共管理(它建立在诸如个人利益最大化之类经济观念之上)不同，新公共服务是建立在公共利益的观念之上的，是建立在公共行政人员为公民服务并确立全心全意为他们服务之上的。”①从这个角度看，新公共服务为公共行政的今天和未来提供了一种全新的行为模式选择，它的“服务”理念或者“公共性”理念也为我们政府建设提供了最直接的理论支撑②。中国的政府职能应该立足于“服务”这个理念建设服务型政府，走出“帕金森定律”的怪圈。这也是我国行政改革的
必然趋势。
二、“新公共服务”理念下中国政府的职能定位:服务型政府
江泽民同志在十六大中明确指出，要“进一步转变政府职能，改进管理方式，推进电子政府，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调的行政管理体制。”改革的关键是进一步转变政府职能，将其真正转到经济调节市场监管社会管理和公共服务上来，逐步实现从“全能政府”向“有限政府”转变，从“管制政府”向“服务政府”转变，从“权力政府”向“责任政府”转变。市场经济的纵深发展必然要求行政体制发生相应的改变，一个明显的反映就是为社会提供公共产品的政府部门要转变其职能，它的目标定位是只管社会管不了和管不好的事情、必须由政府管理的事情，以便充分发挥市场资源配置的作用，政府只充当“守夜人”而不是“警察”的角色，建设一个服务型的政府。
(一)中国具有服务型政府的直接指导思想:马克思主义代表制思想
马克思在批判资产阶级统治的工具———国家的时候就说到它是“集中化的组织起来的窃踞社会主人地位而不是充当社会公仆的政府权力”③，因此当无产阶级掌握了政权之后，目标就是建立切实为人民服务的政府，“把它从统治社会、压制社会的力量变成社会本身的生命力。”④“是人民为着自己的利益重新掌握自己的生活。”⑤而政府内部必须“以随时可以罢免的勤务员来代替骑在人民头上的作威作福的老爷。”⑥但马克思早期的研究并没有清楚勾画出这种新政权的形式，直到总结了巴黎公社的经验之后，他才“终于发现”了取代资产阶级“代议制”的这种政治形式，即“代表制”。代表制“实质上是工人阶级政府”⑦，是“通过人民自己实现的人民管理制”⑧。可见，马克思所预见的无产阶级的未来政府就是人民控制下的“服务型政府”。在新的政民关系下面，监督问题解决得特别好，因为政府官员在行使职能的过程中，“已经不能够像在旧的政府机器里面那样使自己凌驾于现实社会之上了，而总是处于切实的监督之下。”⑨马克思关于人民政府的这些论述，无疑是中国建立服务型政府的最直接的思想源泉。
现在，中国共产党提出了“三个代表”的重要思想，实际上是对马克思“代表制”的最好继承和发展。既然要做人民群众的代表，体现人民群众的意志，当然要树立公民本位、社会本位的思想，把政府建立在为人民服务的基础之上。
(二)中国服务型政府应该具有的特征
首先，明确一个职能定位。即当前的政府应该是服务型的政府，政府行使职权的目的在于为市场经济和社会发展服务，该管的事情要管、不该管的事情不管，起着非“掌舵”也非“划浆”的角色，而是“服务”的作用。主要是提供公共产品的生产与服务，真正造福于民。这也是以往的政府定位所不及的地方，虽然从传统的公共行政模式到“新公共管理”模式的转变中已经实现了公共产品提供的多元化和权力中心的适度分权，但还是没有从根本上解决政府的职能定位问题。这也是服务型政府优于以往模式的特征。
其次，处理好两个主要的关系。即要处理好政府与市场、政府与社会的关系。因为政府的存在是为了纠正“市场失灵”，为社会提供市场不能有效提供的公共产品和公共服务，包
括制定公平的规则，加强监管，确保市场竞争的有效性，确保市场在资源配置中的基础性作用等等。而且政府的权力本来就是人民赋予的，就要全心全意为人民服务，实现有效的治理而不是统治。但传统的公共行政模式在弥补市场失灵的同时却随意干预了市场的行为，阻碍了市场经济的发展。虽然“新公共管理”模式提出了政府干预的条件性⑩，但却忽略了政府的服务性。服务型政府从根本上克服了这一点，从而改变传统的政府权力的状况，实现“小政府，大社会”的状态。
再次，实现三个转变。
一是实现从全能型政府向服务型政府的转变。政府职能包括四个方面：经济调节、市场监管、公共管理和社会服务。在这个新型的政府模式中，我们除了要继续改进经济调节和市场监管方式外，还要更加重视履行社会管理和公共服务的职能，因为提供公共服务是服务型政府的重要职责，包括为各种市场主体提供良好的发展环境与平等竞争的条件，为社会提供安全和公共产品，为劳动者提供就业机会和社会保障服务等方面的内容。所以各级政府要把财力物力等公共资源更多地向社会管理和公共服务倾斜，以便为人民提供更好的服务。
二是要实现从审批型政府向服务型政府的转变。在市场经济条件下，为了维护市场竞争活动的公平与公正，有必要采取行政的手段来限制市场行为和规范市场秩序，降低市场经济活动的运行成本，增进市场效率。但是过多的行政干预、设置过多过繁的行政审批项目或检查项目，不但不能促进经济的发展反而挫伤经营者的积极性。特别是哪些乱收费、乱罚款项目，大大增加微观主体的市场运行成本和制度成本，同深化市场改革的要求背道而驰。同时传统体制下的行政审批还通过设置所有制门槛，使非公有制经济无法获得与公有制经济同等的机会进入市场。这与新的条件下国家对大力发展非公有制经济的思路相左，与“非禁即入”的自由竞争理念也格格不入。因而为了实现市场经济资源配置自由发挥作用，有必要减少行政审批的项目、减少行政干预中的随意性，使各种生产要素在市场竞争中优胜劣汰，优化组合。现在《行政许可法》的出台对于转变政府职能，改变我国“审批”过多过滥、冗长复杂的现象将产生积极的影响，是我国行政体制改革的一个重要突破口。政府只有切实把行政审批的范围减下来，实现审批行为的规范化，才谈得上向服务型模式的转变。
三是要实现从高成本政府向高效率政府的转变。成本与效率的分析法历来是作为衡量政府工作效率高低的一个重要指标。因而我们要改变过去那种高成本低效率的状况，就有必要合理划分中央和地方经济社会事务的管理责权，明确中央和地方对公共服务方面的管理责权，这样有利于降低管理成本，从而提高工作效率；同时社会中介服务组织的参与也可以促进政府职能的转变，是降低市场交易成本特别是信息成本的有效途径。积极发展独立公正、规范运作的专业化市场中介服务机构，按市场化原则规范和发展各类行业协会、商会等自律性组织，减少政府规制范围，也有利于降低行政成本。
总之，服务型政府是一种全新的政府职能模式，是完善社会主义市场经济的必然选择。只有明确服务型政府的以上三个方面，处理好政府与市场、政府与社会的关系，减少行政审批项目，降低行政成本，提高行政效率，把更多公共资源投向促进社会发展和提供公共产品和公共服务，并通过增强政府决策透明度和公众参与度，从根本上改进和完善政府的决策和执行机制，让市场主体参与对服务质量的评价，才能形成社会主义市场经济体制中政府、社会良性互动的局面。
注释:
①(美)罗伯特.B.登哈特 公共组织理论[M] (第三版)，北京：中国人民大学出版社，2003；207。②熙瑞、段龙飞。服务型政府：本质及其理论基础[J ]，国家行政学院学报，2004，5。
③④⑤⑥⑦⑧⑨马克思恩格斯选集[M] (第二卷)，北京人民出出社，1972；412、413 、411、414 、378 、382、438。
⑩王宝成、杨代福。 新公共管理视角下的我国行政改革之路。行政论坛，2003，13—14。