工业用地改为商业用地的步骤
1、 前提条件：必须符合城市总体规划，并需经过规划部门批准，
需要土地部门的领导签字意见。
2、如果符合城市规划可以改变为商业用途的，按照现行土地出让办法的规定，其出让应当通过招标、拍卖或挂牌等方式公开进行，工业用地原使用人和买受人不得自行进行买卖。但有一个问题就是，把土地拿出去拍拍挂如何保证我们还能拿的到呢?到时候又是很多家公司竞争怎么办?学学人家高手吧，碧桂园能做的到的(书上可没写教你如何拿地哦)!如果用途的变更符合城市规划，按政策只要按市场价格补交差价就可以了，这是一个基本的原则(如果不想交差价，那就另当别论了)。
但是，在实际操作中，不同的地方政府对这一原则的理解程度和政策执行方式都不尽相同，比如规定对这类土地必须进入市场公开交易(招拍挂)，又如只要按经认可的市场评估价格补交清出让金即可进入市场等等。归总起来，这些操作的差别实际上可以理解为“应补交的市场价”如何实现的问题，政策对此并没有规定得很具体，地方如何操作就有了很大的灵活性，也就是说如果地方在执行上头的政策时可以采取更为严格的措施，比如“必须招拍挂”等等。但是“必须招拍挂”需要有一定的前提，那就是土地使用权的取得方式，如果是以出让方式取得的工业用地，由于使用权已经被买断，因此强制性要求“招拍挂”的做法不妥当，有违物权的基本准则;但如果是划拨用地，那政府就完全有权利要求进入有形市场公开交易。
司法解释：《国务院办公厅关于清理整顿各类开发区加强建设用地管理的通知》(国办发[2003]70号)第四点中的部分原文：“协
议出让的土地改变为经营性用地的，必须先经城市规划部门同意，由国土资源行政主管部门统一招标拍卖挂牌出让。”
3、通常的做法可由工业用地使用人与所在区县的土地管理部门联系，由土地的收购储备机构根据年度收购储备计划安排收储。
司法解释：《城镇国有土地使用地价是不一样的。二是政府收回协议出让的工业用地使用权，重新以招拍挂方式出让的做法缺少法律依据。钟还认为，协议出让是法律明确的一种出让方式，现使用者是以合法方式获取的工业用地使用权应当受到保护，政府在土地收购储备时应避免强收强卖。
关于协议出让国有工业用地改为经营性用地，是由现使用者补办手续还是由政府收回后重新招标拍卖挂牌出让，在当前各地实践中，是一个争议较大并且做法不一的问题，对此，需要对现行法律、法规、规章及有关文件进行全面深入的理解。
准确理解相关法规、规章条款的具体涵义
2002年 7月1日国土资源部颁布实施的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》(以下简称11号令)规定，“商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让”。2003年 8月1日施行的《协议出让国有土地使用权规定》(以下简称21号令)第十六条规定，以协议出让方式取得国有土地使用权的土地使用者，需要将土地使用权出让合同约定的土地用途改变为商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用途的，应当取得出让方和市、县人民政府城市规划部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，按变更后的土地用途，以变更时的土地市场价格补交相应的土地使用权出让金，
并依法办理土地使用权变更登记手续。2004年3月18日，国土资源部和监察部联合下发的《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》(国土资发[2004]71号，以下简称71号文)规定，对 8月 31日后以历史遗留问题为由采用协议方式出让经营性土地使用权的，要从严查处。
从上述规定来看，似乎 21号令的规定与 11号令、71号文存在冲突，即协议出让的工业用地改变用途为商服用地时政府部门所作的“合同变更或重新签订合同”，是否在11号令和71号文所禁止的范围内，是否与经营性用地招拍挂的规定相违背。对此，通过全面深入分析相关规定，可以看出这里并不矛盾。协议出让土地是我国法律中规定的一种土地出让方式，通过这一方式取得的土地使用权与招拍挂方式取得的土地使用权一样受到法律的严格保护。土地使用权人在土地使用过程中根据土地利用的需要，可以申请将土地用途改为经营性用地，只要按规定经有关部门批准并办理相关手续，补交土地出让金即可，政府统一收回重新招拍挂的做法并没法律依据。
21号令第十六条规定的出让合同变动与11号令和71号文中规定的禁止协议方式出让经营性用地有本质的区别
这两种行为的性质不同。11号令和 71号文中所禁止的协议方式出让经营性用地行为，是政府主动实施的一种土地出让行为;21号令第十六条中规定的行为不是一种土地出让行为，而是政府根据土地使用者改变土地用途的申请而作出的一种行政许可行为。从71号文的立法背景及内容来看，协议出让工业用地改变用途，并不属于历史遗留问题，因此，也就无所谓对这一方式的禁止。
这两种行为对土地权利的影响不同。11号令和71号文中所禁止的协议方式出让经营性用地，是一种权利设定，通过协议出让，
土地使用者得到了一种出让土地使用权;而21号令第十六条中规定的合同变更或重新签订合同，是一种权利内容的变动，而不是重新设定，它是以已有土地权利为基础而进行权利内容变动。
这两种行为出现在不同的国有土地管理环节上。11号令和71号文中所禁止的协议方式出让经营性用地行为，是指政府在一级市场中直接通过协议方式向市场供地的行为;21号令第十六条规定的行为是出现在土地使用权出让后土地使用者利用土地的过程中。 21号令第十六条是对已有规定的补充和完善
对于出让土地改变用途，我国现行法律法规中已有明确规定，1995年颁布的《城市房地产管理法》第十七条规定：土地使用者需要改变土地出让合同约定的土地用途的，必须取得出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金。2001年国务院发布的《关于加强国有土地资产管理的通知》(国发[2001]15号)规定，土地使用者需要改变原批准用地的土地用途、容积率等，必须依法报经市、县人民政府批准。对于出让土地，凡改变用途、容积率的，应按规定补交不同用途和容积率的土地差价。
可见，土地使用者对其协议出让方式取得的土地改变用途，法律中并没有明文禁止，相反，法律中明确了具体的操作程序。为进一步规范这一行为，国土资源部 2003年发布21号令第十六条对此又作了具体规定，明确提出了“按变更后的土地用途，以变更时的土地市场价格补交相应的土地使用权出让金”，这就在一定程度上弥补了原有规定的不足，防止了以此来规避经营性用地招拍挂，保证了国有土地收益最大化。
21号令第十六条适用的条件
从当前规定来看，21号令第十六条适用的条件应该包括以下方面：1.土地权利人已通过协议出让方式取得了完整的土地使用权;2.取得原出让方和规划部门同意，应该说，只要符合规划及有关条件，有关主管部门就应该批准;3.按新用途及当时的市场价补交出让金;4.变更协议或重新签订土地使用权出让合同。这里的重新签订合同，也是对原有合同的一种调整，而不是重新出让。
协议出让土地使用权收回应受到严格限制
土地使用权的收回与土地征收、征用一样，是作为剥夺权利人财产权的一种强制措施。根据《立法法》规定，对非国有财产征收的事项，除全国人大及其常委会授权国务院制定行政法规的外，只能在法律中规定。从当前立法来看，它应仅限制在《土地管理法》、《城市房地产管理法》等法律中规定的为公共利益需要、为实施城市规划进行旧城区改建、土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的，以及满两年未动工开发的等法律有明确规定的情形下。除此之外，政府不能随意行使收回权，只能与权利人协商收购。实践中，那些通过土地使用收回来实现政府收益的做法应是严厉禁止的。
附：工业用地土地变更为商业用地的程序和条件
1、实施依据：国务院55号令第18条;《城市房地产管理法》第27条;《土地管理法》第56条。
2、承办部门：县级以上国土资源局土地利用部门、地籍管理部门
3、办理条件：
(1)申请人资格：土地所有权人或者使用权人
(2)申请时限：土地批准变更之日起30日内
4、办理人需要提交的材料目录：
(1)改变土地用途申请
(2)计委立项文件
(3)规划单门同意改变用途的规划用地许可证
(4)上级主管部门意见
(5)地价评估报告
(6)《国有土地使用证》原件
(7)法人代表身份证复印件，委托办理的要有委托书和委托代理人身份证复印件。
(8)《营业执照》(组织机构代码证)
(9)其它材料
5、程序、期限
(1)申请：国有土地使用权人应向县级以上国土管理部门提出改变土地用途申请，并告知申请人办理改变土地用途应提交的有关资料。
(2)审查受理：县经以上国土管理部门对办理改变土地用途的单位或个人提交的有关资料进行审查，对申报资料齐全的，符合申请条件的予以受理。
(3)地籍部门办理：
①地籍测量：对该宗土地进行地籍测量，绘制地图，按规定缴纳地籍测量费。
②组卷上报：改变土地用途各种所需资料齐全后，对该宗土地进行组卷，由主管局长审查，经局会审同意后，上报同级政府审批。 ③通知发件：地籍管理部门领取该宗地土地使用权批准文件后，通知申请人领取有关批件手续。
④办理土地变更登记：申请改变土地用途的单位或个人，在领取土地用途的批件后，在规定的时间内办理土地变更登记手续。
6、收费标准：对出让土地按该地评估价格扣除原出让价格补交出让金。
7、土地用途变更时限：土地批准变更之日起30日内。
工业用地改为商业用地的步骤
1、 前提条件：必须符合城市总体规划，并需经过规划部门批准，
需要土地部门的领导签字意见。
2、如果符合城市规划可以改变为商业用途的，按照现行土地出让办法的规定，其出让应当通过招标、拍卖或挂牌等方式公开进行，工业用地原使用人和买受人不得自行进行买卖。但有一个问题就是，把土地拿出去拍拍挂如何保证我们还能拿的到呢?到时候又是很多家公司竞争怎么办?学学人家高手吧，碧桂园能做的到的(书上可没写教你如何拿地哦)!如果用途的变更符合城市规划，按政策只要按市场价格补交差价就可以了，这是一个基本的原则(如果不想交差价，那就另当别论了)。
但是，在实际操作中，不同的地方政府对这一原则的理解程度和政策执行方式都不尽相同，比如规定对这类土地必须进入市场公开交易(招拍挂)，又如只要按经认可的市场评估价格补交清出让金即可进入市场等等。归总起来，这些操作的差别实际上可以理解为“应补交的市场价”如何实现的问题，政策对此并没有规定得很具体，地方如何操作就有了很大的灵活性，也就是说如果地方在执行上头的政策时可以采取更为严格的措施，比如“必须招拍挂”等等。但是“必须招拍挂”需要有一定的前提，那就是土地使用权的取得方式，如果是以出让方式取得的工业用地，由于使用权已经被买断，因此强制性要求“招拍挂”的做法不妥当，有违物权的基本准则;但如果是划拨用地，那政府就完全有权利要求进入有形市场公开交易。
司法解释：《国务院办公厅关于清理整顿各类开发区加强建设用地管理的通知》(国办发[2003]70号)第四点中的部分原文：“协
议出让的土地改变为经营性用地的，必须先经城市规划部门同意，由国土资源行政主管部门统一招标拍卖挂牌出让。”
3、通常的做法可由工业用地使用人与所在区县的土地管理部门联系，由土地的收购储备机构根据年度收购储备计划安排收储。
司法解释：《城镇国有土地使用地价是不一样的。二是政府收回协议出让的工业用地使用权，重新以招拍挂方式出让的做法缺少法律依据。钟还认为，协议出让是法律明确的一种出让方式，现使用者是以合法方式获取的工业用地使用权应当受到保护，政府在土地收购储备时应避免强收强卖。
关于协议出让国有工业用地改为经营性用地，是由现使用者补办手续还是由政府收回后重新招标拍卖挂牌出让，在当前各地实践中，是一个争议较大并且做法不一的问题，对此，需要对现行法律、法规、规章及有关文件进行全面深入的理解。
准确理解相关法规、规章条款的具体涵义
2002年 7月1日国土资源部颁布实施的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》(以下简称11号令)规定，“商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让”。2003年 8月1日施行的《协议出让国有土地使用权规定》(以下简称21号令)第十六条规定，以协议出让方式取得国有土地使用权的土地使用者，需要将土地使用权出让合同约定的土地用途改变为商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用途的，应当取得出让方和市、县人民政府城市规划部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，按变更后的土地用途，以变更时的土地市场价格补交相应的土地使用权出让金，
并依法办理土地使用权变更登记手续。2004年3月18日，国土资源部和监察部联合下发的《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》(国土资发[2004]71号，以下简称71号文)规定，对 8月 31日后以历史遗留问题为由采用协议方式出让经营性土地使用权的，要从严查处。
从上述规定来看，似乎 21号令的规定与 11号令、71号文存在冲突，即协议出让的工业用地改变用途为商服用地时政府部门所作的“合同变更或重新签订合同”，是否在11号令和71号文所禁止的范围内，是否与经营性用地招拍挂的规定相违背。对此，通过全面深入分析相关规定，可以看出这里并不矛盾。协议出让土地是我国法律中规定的一种土地出让方式，通过这一方式取得的土地使用权与招拍挂方式取得的土地使用权一样受到法律的严格保护。土地使用权人在土地使用过程中根据土地利用的需要，可以申请将土地用途改为经营性用地，只要按规定经有关部门批准并办理相关手续，补交土地出让金即可，政府统一收回重新招拍挂的做法并没法律依据。
21号令第十六条规定的出让合同变动与11号令和71号文中规定的禁止协议方式出让经营性用地有本质的区别
这两种行为的性质不同。11号令和 71号文中所禁止的协议方式出让经营性用地行为，是政府主动实施的一种土地出让行为;21号令第十六条中规定的行为不是一种土地出让行为，而是政府根据土地使用者改变土地用途的申请而作出的一种行政许可行为。从71号文的立法背景及内容来看，协议出让工业用地改变用途，并不属于历史遗留问题，因此，也就无所谓对这一方式的禁止。
这两种行为对土地权利的影响不同。11号令和71号文中所禁止的协议方式出让经营性用地，是一种权利设定，通过协议出让，
土地使用者得到了一种出让土地使用权;而21号令第十六条中规定的合同变更或重新签订合同，是一种权利内容的变动，而不是重新设定，它是以已有土地权利为基础而进行权利内容变动。
这两种行为出现在不同的国有土地管理环节上。11号令和71号文中所禁止的协议方式出让经营性用地行为，是指政府在一级市场中直接通过协议方式向市场供地的行为;21号令第十六条规定的行为是出现在土地使用权出让后土地使用者利用土地的过程中。 21号令第十六条是对已有规定的补充和完善
对于出让土地改变用途，我国现行法律法规中已有明确规定，1995年颁布的《城市房地产管理法》第十七条规定：土地使用者需要改变土地出让合同约定的土地用途的，必须取得出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金。2001年国务院发布的《关于加强国有土地资产管理的通知》(国发[2001]15号)规定，土地使用者需要改变原批准用地的土地用途、容积率等，必须依法报经市、县人民政府批准。对于出让土地，凡改变用途、容积率的，应按规定补交不同用途和容积率的土地差价。
可见，土地使用者对其协议出让方式取得的土地改变用途，法律中并没有明文禁止，相反，法律中明确了具体的操作程序。为进一步规范这一行为，国土资源部 2003年发布21号令第十六条对此又作了具体规定，明确提出了“按变更后的土地用途，以变更时的土地市场价格补交相应的土地使用权出让金”，这就在一定程度上弥补了原有规定的不足，防止了以此来规避经营性用地招拍挂，保证了国有土地收益最大化。
21号令第十六条适用的条件
从当前规定来看，21号令第十六条适用的条件应该包括以下方面：1.土地权利人已通过协议出让方式取得了完整的土地使用权;2.取得原出让方和规划部门同意，应该说，只要符合规划及有关条件，有关主管部门就应该批准;3.按新用途及当时的市场价补交出让金;4.变更协议或重新签订土地使用权出让合同。这里的重新签订合同，也是对原有合同的一种调整，而不是重新出让。
协议出让土地使用权收回应受到严格限制
土地使用权的收回与土地征收、征用一样，是作为剥夺权利人财产权的一种强制措施。根据《立法法》规定，对非国有财产征收的事项，除全国人大及其常委会授权国务院制定行政法规的外，只能在法律中规定。从当前立法来看，它应仅限制在《土地管理法》、《城市房地产管理法》等法律中规定的为公共利益需要、为实施城市规划进行旧城区改建、土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的，以及满两年未动工开发的等法律有明确规定的情形下。除此之外，政府不能随意行使收回权，只能与权利人协商收购。实践中，那些通过土地使用收回来实现政府收益的做法应是严厉禁止的。
附：工业用地土地变更为商业用地的程序和条件
1、实施依据：国务院55号令第18条;《城市房地产管理法》第27条;《土地管理法》第56条。
2、承办部门：县级以上国土资源局土地利用部门、地籍管理部门
3、办理条件：
(1)申请人资格：土地所有权人或者使用权人
(2)申请时限：土地批准变更之日起30日内
4、办理人需要提交的材料目录：
(1)改变土地用途申请
(2)计委立项文件
(3)规划单门同意改变用途的规划用地许可证
(4)上级主管部门意见
(5)地价评估报告
(6)《国有土地使用证》原件
(7)法人代表身份证复印件，委托办理的要有委托书和委托代理人身份证复印件。
(8)《营业执照》(组织机构代码证)
(9)其它材料
5、程序、期限
(1)申请：国有土地使用权人应向县级以上国土管理部门提出改变土地用途申请，并告知申请人办理改变土地用途应提交的有关资料。
(2)审查受理：县经以上国土管理部门对办理改变土地用途的单位或个人提交的有关资料进行审查，对申报资料齐全的，符合申请条件的予以受理。
(3)地籍部门办理：
①地籍测量：对该宗土地进行地籍测量，绘制地图，按规定缴纳地籍测量费。
②组卷上报：改变土地用途各种所需资料齐全后，对该宗土地进行组卷，由主管局长审查，经局会审同意后，上报同级政府审批。 ③通知发件：地籍管理部门领取该宗地土地使用权批准文件后，通知申请人领取有关批件手续。
④办理土地变更登记：申请改变土地用途的单位或个人，在领取土地用途的批件后，在规定的时间内办理土地变更登记手续。
6、收费标准：对出让土地按该地评估价格扣除原出让价格补交出让金。
7、土地用途变更时限：土地批准变更之日起30日内。